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■地方改革案例調(diào)查（14）

放眼全國任何一個糧食生產(chǎn)縣，李偉能夠獲得貸款都是一個“老套”話題。記者之所以采訪他，是因為“老套”意味著具有普遍代表性。

“用土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證貸來100萬元，‘沉睡’多年的土地資產(chǎn)終于變成了發(fā)展所需的 ‘真金白銀’?！?015年7月20日，安徽省宿州市埇橋區(qū)解集鄉(xiāng)的種糧大戶、磊博農(nóng)機專業(yè)合作社理事長李偉同時領(lǐng)到了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證和百萬元貸款。10個月后的現(xiàn)在，李偉回想起當初貸到款時的情形，仍稱“心情特別激動”。

因在地域上同時具有東、中、西部各版塊的特征，安徽成了全國農(nóng)村改革多項內(nèi)容的試點地區(qū)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點亦是如此。早在李偉領(lǐng)證前12天，即2015年7月8日，安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點首批頒證在全國農(nóng)村改革實驗地鳳陽縣小崗村落地。

無論是從解決土地規(guī)?；a(chǎn)訴求出發(fā)還是從緩解農(nóng)村金融短缺問題看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證均被寄予厚望。重望所托之下，自2008年中央作出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的部署后，安徽確權(quán)登記頒證的實踐探索已由早期的以村為單位試點，轉(zhuǎn)入整縣推進的新階段。目前，2014年首批20個整縣推進試點縣 （區(qū)）完成確權(quán)登記工作，頒證已經(jīng)結(jié)束；2015年新啟動的65個縣（市、區(qū)）已經(jīng)完成承包地外業(yè)測繪；剩余的22個縣（市、區(qū)）和非行政區(qū)劃的縣級單位也于2015年9月份先后啟動了試點，預(yù)計2016年年底全省確權(quán)登記頒證工作可以全面完成，比中央要求提前1年。

安徽如何承擔好全國整省推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點省任務(wù)？如何積極探索確權(quán)登記頒證后續(xù)成果有效利用的經(jīng)驗？如何進一步發(fā)揮確權(quán)登記頒證成果對深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)性作用？就此，中國經(jīng)濟時報記者參加了安徽省農(nóng)業(yè)委員會與安徽農(nóng)業(yè)大學聯(lián)合組織的“安徽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作后續(xù)成果利用調(diào)研”，先后走訪了安徽省含山縣、銅陵縣、潁泉區(qū)、金安區(qū)和金寨縣，調(diào)研中記者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)頒證并非“萬金油”，解決了部分老問題，但又出現(xiàn)了新問題，新老難題交織，同時考驗著安徽的智慧。

新版土地證的四個新功能

“我家的2．35畝承包地跟我一樣有了‘身份證’，就是將來流轉(zhuǎn)出去，我們也能知道自家地塊在哪兒?！?3歲的周黨之是安徽省鳳陽縣小崗村小吳組村民，以前他只知道自家有4塊地，大約2畝；現(xiàn)在經(jīng)過實際測繪和確權(quán)，不僅明確了土地面積，也弄清了空間位置。周黨之說，他家以前也有個 “小本本”，但“小本本”只寫了他家有幾畝地，其他什么都沒有，這么多年，那個本子已經(jīng)不知道放到哪里去了，“因為根本用不著。”

“這個證相當于農(nóng)村土地的‘二代身份證’。”對于此次新發(fā)的土地證，安徽省農(nóng)委經(jīng)管處處長趙高翔介紹說，和農(nóng)村二輪土地承包時發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證相比，新頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證中，不僅有全省統(tǒng)一的土地承包合同編號、地塊編碼，還附帶了完整的宗地圖，土地信息清晰明了?！伴_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，促進了農(nóng)民增產(chǎn)、增收，必將進一步釋放農(nóng)村改革發(fā)展的活力?！壁w高翔說。

至于確權(quán)頒證后的好處，李偉是案例之一。李偉是埇橋區(qū)近年來涌現(xiàn)出的種糧大戶，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展了6900余畝的良種種植基地，成立了偉博種植家庭農(nóng)場和磊博農(nóng)機專業(yè)合作社。經(jīng)營規(guī)模越來越大，資金不足的問題也日益凸顯，但由于缺少有效抵押物，從銀行貸款十分困難。據(jù)安徽省農(nóng)委統(tǒng)計顯示，“十二五”以來，安徽土地流轉(zhuǎn)進入加速發(fā)展階段。

截止到2015年年底，安徽省耕地流轉(zhuǎn)率達46．8％，達到2921．9萬畝。全省農(nóng)民合作社6．3萬個、家庭農(nóng)場3．2萬家、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體近900家，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)5922家，農(nóng)機和植保社會化服務(wù)組織超過1．8萬個，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為流轉(zhuǎn)主力軍。而隨著各地建設(shè)流轉(zhuǎn)平臺、完善政策配套，土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)民間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主逐漸向政府引導、市場對接為主轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)形式不斷創(chuàng)新，除原有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等形式外，股份合作和土地托管成為新的流轉(zhuǎn)形式，具有旺盛的生機活力。

“試點工作務(wù)實有效，取得了惠及多方的綜合效益。試點實踐證明，開展土地確權(quán)登記頒證，一舉多得、利國利民?！壁w高翔總結(jié)說，一是進一步穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系。確權(quán)登記頒證解決了承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，化解了一些多年遺留的歷史矛盾，從法律和制度上進一步明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，為進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。二是推動了適度規(guī)模經(jīng)營。確權(quán)登記頒證從地籍上固化了農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利，強化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，給承包地拿上了“戶口本”，讓農(nóng)民群眾吃上了“定心丸”，解除了農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。三是增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。確權(quán)登記頒證后，農(nóng)戶承包土地面積比二輪承包面積普遍增加，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益也隨之增加。如金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)和橫塘崗鄉(xiāng)實測面積78687．3萬畝，比二輪承包面積增加了20267萬畝，多出45％，當?shù)剞r(nóng)民土地流轉(zhuǎn)租金總收入平均增長30％左右。四是提升了農(nóng)村土地的融資能力。確權(quán)登記頒證后，不少縣積極開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，使土地融資成為可能，從而逐步釋放了農(nóng)村土地制度改革的紅利。

豐富但仍需探索的安徽實踐

解集鄉(xiāng)二手農(nóng)機市場電話雖然手握土地證，但并不意味著，全省農(nóng)民都可以像李偉一樣，能夠順利實現(xiàn)抵押?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了有效抵押，作為金融機構(gòu)，也可以規(guī)避貸款的風險，但因為這項財產(chǎn)權(quán)利不完整、市場發(fā)育不完全，一旦發(fā)生風險，銀行很難處理這批抵押資產(chǎn)，所以銀行積極性不高。”宿州市農(nóng)行埇橋支行行長邵兵說。

即便如此，土地確權(quán)頒證作為基礎(chǔ)，其成效依然不可抹殺。農(nóng)地確權(quán)頒證被譽為“死產(chǎn)變活”的驚險一躍，這一躍的前提是中央允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押，從產(chǎn)權(quán)著手，讓“農(nóng)村死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”，以此全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證取得了極為珍貴的重要成果，運用好來之不易的成果，使之更好地服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是深化農(nóng)村改革中十分值得研究的問題。為此，首批20個試點縣（區(qū)）按照省委、省政府要求，緊緊圍繞放大確權(quán)登記成果效應(yīng)，在實踐中進行了諸多有益的探索，成效已初見端倪?！壁w高翔說。

在六安市金安區(qū)、合肥市廬江縣，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，圍繞構(gòu)建確權(quán)管理信息系統(tǒng)，兩區(qū)縣均加大了投入，建立了承包經(jīng)營權(quán)信息管理服務(wù)中心，準確地記錄了承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)了登記、查詢、變更、注銷和分析的信息化管理。在銅陵市銅陵縣等地，圍繞確權(quán)后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理，探索建立了部門分工明確的確權(quán)后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理機制，確定農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責確權(quán)后的土地承包經(jīng)營管理和矛盾糾紛調(diào)解，國土資源部門把確權(quán)后承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)管理，檔案部門負責確權(quán)登記頒證綜合檔案管理，實現(xiàn)了確權(quán)后常態(tài)化管理的規(guī)范化、制度化。

“阜陽市潁泉區(qū)等縣（區(qū)）搭建了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易平臺，制定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心建設(shè)實施方案，依托區(qū)鎮(zhèn)村三級便民服務(wù)體系，探索建立‘組織合法化、交易規(guī)范化、操作流程化、管理制度化、資源利用最大化’的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作體制，為促進土地等要素流動開辟了通道。”安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院博士、副教授肖雙喜分析說，鳳陽縣、金寨等縣在頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的基礎(chǔ)上，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體頒發(fā)了 《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》，完善了土地流轉(zhuǎn)登記制度，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款奠定了基礎(chǔ)。

調(diào)研中記者發(fā)現(xiàn)，目前，確權(quán)后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性權(quán)利實現(xiàn)的形式在安徽呈現(xiàn)出三種模式。

一是開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。首批20個試點縣（區(qū)）已有近10個開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。六安市金寨縣利用土地經(jīng)營權(quán)抵押，向3家獼猴桃合作社發(fā)放貸款600萬元；銅陵縣共辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)4宗230萬元。二是創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)融資方式。阜陽市潁泉區(qū)在確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，會同國元保險、人保、潁泉農(nóng)商行等金融機構(gòu)，探索“保險＋信貸”、“產(chǎn)權(quán)＋信貸”、“信用＋信貸”、“擔保＋信貸”等多種模式，成功發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款305萬元。三是探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股。馬鞍山市含山縣林頭鎮(zhèn)陳墩村部分村組把確權(quán)后的土地量化成股份，交給 “宏達農(nóng)機專業(yè)合作社”經(jīng)營，所得收益年底按股份分配給入社農(nóng)民。

“確權(quán)頒證，還初步探索了確權(quán)成果在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地征用方面的運用?！卑不辙r(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院博士、講師杜宇能分析說，確權(quán)登記頒證后農(nóng)民承包地面積更精準，四至邊界和空間位置更明確。目前，首批試點縣（區(qū)）中，確權(quán)成果在土地流轉(zhuǎn)和土地征用方面得到了有效利用。金寨縣梅山鎮(zhèn)龍灣村流轉(zhuǎn)472畝和征用1000畝耕地都運用了確權(quán)的測繪成果，受到了各方的普遍認可。

五個新問題需邊改革邊解決

按照國家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的總體要求，確權(quán)成果運用不僅要體現(xiàn)在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押等內(nèi)容的常態(tài)化管理服務(wù)層面，更要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)性權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)村治理層面。然而，記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擴大確權(quán)后續(xù)成果利用還存在一些障礙。

一是確權(quán)登記頒證成果的法律地位有待鞏固。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是按照不動產(chǎn)登記管理的程序進行的，確權(quán)登記后農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)已由原來的合同管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯浌芾?，承包地作為農(nóng)民的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，確權(quán)成果必須與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接，確保確權(quán)登記成果管理和運用的法制化。目前，制約安徽確權(quán)成果利用的主要有三方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的法律地位尚不明確。相關(guān)法律尚未賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果明確的法律地位，影響了確權(quán)成果法律效力的發(fā)揮，不利于確權(quán)成果有效利用；二是相關(guān)法律法規(guī)有待梳理和修訂?！锻恋胤ā?、《土地承包法》和《擔保法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整、期限、抵押擔保的具體內(nèi)容明顯落后于農(nóng)村改革的實踐活動，有待梳理修訂；三是相關(guān)政策文件的表述需要修改。在遵循堅持土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”理論下，繼續(xù)使用諸如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易”的提法已不再合適，需要明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的政策表述。

二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)常態(tài)化管理方面的障礙。確權(quán)登記頒證工作是一個階段性的重大工程，頒證后的常態(tài)化管理也將是一個長期任務(wù)。但從安徽實踐來看，當前，確權(quán)后的常態(tài)化管理還有不少障礙：一是確權(quán)后鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)等用地需求可能影響確權(quán)登記成果的穩(wěn)定性。確權(quán)后農(nóng)村土地征占用行為將會受到制衡，有利于農(nóng)民權(quán)益的保護。然而，隨著美好鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)的推進，對用地的需求可能影響確權(quán)登記成果的穩(wěn)定性；二是確權(quán)后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動的法律程序及管理制度有待完善。確權(quán)登記頒證后，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)變更、互換、轉(zhuǎn)讓、戶口注銷等造成的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動，需要依法明確程序要求，建立規(guī)范的登記、審核、備案制度，而相關(guān)法律規(guī)定和管理制度有待建立和完善；三是確權(quán)登記成果的信息化利用水平不高。調(diào)研的縣（區(qū)）普遍反映，由于國家缺乏頂層設(shè)計，確權(quán)登記成果的信息化步伐相對滯后，阻礙了確權(quán)登記成果的高效使用；四是確權(quán)登記成果常態(tài)化管理薄弱。目前，安徽全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)不健全，確權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)的變更、互換、轉(zhuǎn)讓和確權(quán)常態(tài)化工作機制缺失，特別是確權(quán)信息檔案、土地流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)解等工作難落實，嚴重影響確權(quán)成果的利用；五是確權(quán)成果交接有待明確。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理主體為各級農(nóng)業(yè)行政主管部門。而國家在不動產(chǎn)管理體制改革設(shè)計中，把土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)管理，過渡期滿后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果將移交國土不動產(chǎn)管理部門，但對如何移交，今后土地承包經(jīng)營權(quán)日常管理和矛盾糾紛調(diào)解由誰負責等都未明確，縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)、國土部門都對此產(chǎn)生了疑問。

三是規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)方面的障礙。從調(diào)研的情況來看，確權(quán)登記頒證有效地促進了土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，但仍然需要解決以下一些問題：一是確權(quán)登記后農(nóng)戶承包土地實測面積增大，引發(fā)了農(nóng)民對原流轉(zhuǎn)土地租金的訴求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，確權(quán)后不少地方農(nóng)戶要求更改過去的流轉(zhuǎn)合同中的流轉(zhuǎn)面積，主張更高的流轉(zhuǎn)租金，而流入方對此不認同，給現(xiàn)已流轉(zhuǎn)的土地帶來一定程度的不穩(wěn)定性；二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)田基本建設(shè)受到一定程度的制約。確權(quán)登記頒證后，承包戶的權(quán)利意識顯著增強，當新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為經(jīng)營活動需要在流轉(zhuǎn)土地上進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，由于改變了土地原有的形態(tài)和邊界，往往遭到承包戶的反對，從而降低了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)田建設(shè)的積極性。

四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性權(quán)利實現(xiàn)方面的障礙。確權(quán)登記頒證后承包土地作為用益物權(quán)，進一步固化了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，按照中央政策規(guī)定，可以用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融資。然而，在實踐探索中，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資活動仍然是困難重重：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)缺乏有效的憑證。當前安徽不少試點地區(qū)都在確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，對流轉(zhuǎn)土地的新型經(jīng)營主體頒發(fā)了 《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》，以此作為流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的憑證。然而這種縣級地方政府制發(fā)的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證的有效性和適用范圍存在局限，金融機構(gòu)對其認可程度不高；二是土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的處置渠道不順暢。抵押物能否處置變現(xiàn)是銀行風險把控的關(guān)鍵，目前，由于土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)處置會連帶承包權(quán)，當流轉(zhuǎn)經(jīng)營出現(xiàn)風險，需要解集鄉(xiāng)二手農(nóng)機市場電話進行變現(xiàn)處置時，缺乏法律依據(jù)，使經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資增加了難度；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估困難。在土地流轉(zhuǎn)實踐中，各地流轉(zhuǎn)費用給付的期限和金額有差異，經(jīng)營收入也不穩(wěn)定，給經(jīng)營權(quán)貸款時的價值評估帶來了困難，很多地區(qū)的經(jīng)營權(quán)價值在貸款時往往被低估；四是承包戶對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被抵押普遍持反對態(tài)度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時，從法規(guī)層面需要承包戶的簽字確認，但由于承包戶對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的分置管理認識不足，擔憂自己的利益受損，從而阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資，也讓銀行在發(fā)放經(jīng)營權(quán)貸款時有所顧慮。

五是惠農(nóng)政策與確權(quán)成果掛鉤后可能導致惠農(nóng)利益分配格局的變化。根據(jù)農(nóng)業(yè)部等國家六部委文件精神，未來確權(quán)成果將要為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、解集鄉(xiāng)二手農(nóng)機市場電話調(diào)解土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據(jù)。但是，從現(xiàn)實來看，目前安徽很多地區(qū)農(nóng)民的普惠制補貼，沒有完全以二輪土地承包為依據(jù)，而是以農(nóng)村戶籍人口數(shù)為依據(jù)發(fā)放的，如果惠農(nóng)政策與確權(quán)成果掛鉤后，原有惠農(nóng)利益的分配格局將出現(xiàn)變化，可能引起糾紛，從而降低惠農(nóng)政策的實施效果。