設施農業(yè)用地最新政策解讀來了

自然資源部、農業(yè)農村部印發(fā)的《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》引來廣泛關注。政策是何導向，有何突破，各地在落實政策中要注意什么問題?

自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長、農業(yè)農村部種植業(yè)管理司司長進行了解讀。

《通知》出臺背景和主要考慮

為適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，近年來，原國土資源部會同原農業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設施農業(yè)用地文件，有力促進了設施農業(yè)發(fā)展。近年來，隨著農業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，用地出現(xiàn)新情況新需求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規(guī)?；潭炔粩嗵岣摺ｋS著畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；壤粩嗵岣?，對養(yǎng)殖生產、環(huán)保及糞污處置等設施用地提出了新的需求，有的養(yǎng)殖企業(yè)建設多層建筑進行生豬生產，原有政策對此沒有涉及。

四川、云南等山區(qū)省份丘陵多、土地零散、耕地插花現(xiàn)象突出，規(guī)?；B(yǎng)殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業(yè)用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。

此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看，也有不少地方存在以設施農業(yè)為名實質改變土地性質、違法違規(guī)占用耕地、建設與農業(yè)生產無關設施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現(xiàn)差別化要求。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的用地文件繼續(xù)支撐設施農業(yè)發(fā)展。在此背景下，兩部門出臺《通知》，以不斷改進管理，適應發(fā)展需要。

一是設施農業(yè)用地情形復雜，國家把住總體規(guī)定，地方細化管理要求。二是概念明晰，把握政策著力點?！锻ㄖ凡辉賹ψ魑锓N植和畜禽與水產養(yǎng)殖中，哪些是生產設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質和衡量標準。考慮種植類和養(yǎng)殖類的生產功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農田上，差別化地作出規(guī)定。三是把握各級行權能力，合理劃分各項事權。

問題一：前一階段在全國開展的“大棚房”問題專項清理整治行動取得了明顯成效。這一次又印發(fā)設施農業(yè)用地管理的通知，兩者之間有什么關系?

按照黨中央、國務院的部署要求，去年8月份以來，農業(yè)農村部、自然資源部會同有關部門和單位，在全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動，全面深入排查，摸清“大棚房”問題底數(shù);堅決整治整改，對排查發(fā)現(xiàn)的“大棚房”問題區(qū)分情況，分類處置;嚴格執(zhí)法問責，嚴守耕地保護紅線，堅決遏制農地非農化。

通過開展專項行動，全面整治“大棚房”問題，嚴肅處理了一大批違法違規(guī)占用耕地案件，形成了保護耕地的宣傳攻勢和遏制農地非農化的高壓態(tài)勢?？梢哉f，專項行動的開展有力有效地堵住了以設施農業(yè)為名違法違規(guī)用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”，要給地方和經營主體以明確的政策信號，什么東西可以搞、應該怎么搞，引導設施農業(yè)規(guī)范發(fā)展。

《通知》的內容一是保持了政策的連續(xù)性。既保留了2010年155號文、2014年127號文中實踐證明行之有效的政策措施，也延續(xù)了“大棚房”問題專項整治行動的一些政策舉措，比如在看護房用地規(guī)模上，繼續(xù)保持專項行動期間制定的整治整改標準。

二是保障了設施農業(yè)發(fā)展的合理用地需求?！锻ㄖ分谐浞挚紤]了種植、養(yǎng)殖等不同設施生產形式，產前、產中、產后等不同設施生產環(huán)節(jié)，一般耕地、永久基本農田等不同用地類型的需要，對直接用于設施農業(yè)生產和直接服務于設施農業(yè)生產的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。

三是保護了設施農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的良好勢頭?！锻ㄖ分饕菑暮暧^管控方面提出設施農業(yè)用地管理的原則要求，在用地規(guī)模、建設標準等方面留出了政策空間，有利于各地根據實際情況制定具體細化的實施辦法，激發(fā)設施農業(yè)內部潛力，保持良好發(fā)展勢頭。

各地在制定具體實施辦法時，既要立足于促進設施農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，也要嚴守政策界限，嚴防“大棚房”問題回潮反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農業(yè)生產的設施。

二是不得改變設施的性質和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經營性用途。同時，要合理確定用地規(guī)模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續(xù)性，也要考慮相鄰區(qū)域間的一致性、協(xié)調性，確保農地農用、農棚農用。

問題二：在原有設施農業(yè)用地政策基礎上，《通知》在哪些政策方面作了改進突破?

在原有設施農業(yè)用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基礎上，《通知》在用地劃分、使用永久基本農田范圍、用地規(guī)模、用地取得等方面進一步改進突破。

改進后的政策規(guī)定，歸納起來，有5個突出的方面：一是設施農業(yè)用地納入農業(yè)內部結構調整范圍。考慮到設施農業(yè)是從事農產品生產的特點，有別于公路、鐵路等基礎設施用地，因此明確，設施農業(yè)包括作物種植設施(含規(guī)?；筇锓N植配建的設施)和畜禽水產養(yǎng)殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續(xù)，不需落實耕地占補平衡。

二是對一些設施使用永久基本農田作出規(guī)定?？紤]到興建設施有利于提高農業(yè)生產力，因此，對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的，養(yǎng)殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數(shù)量、質量永久基本農田的前提下，允許使用永久基本農田，同時也確保永久基本農田不減少。

三是用地規(guī)模實行差別化政策。如前所述，全國各地、各類設施農業(yè)用地差異較大，國家層面不再對各類設施農業(yè)用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，由各省(區(qū)、市)自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門根據生產規(guī)模和建設標準合理確定。合理確定設施用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策，調研中一些地方也提出了這方面意愿。

需要強調的事，為了鞏固今年剛剛開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標準，即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內”，其中嚴寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內”(占地面積超過2畝的農業(yè)大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”)。

四是允許養(yǎng)殖設施建設多層建筑。隨著技術的進步與規(guī)模化經營，近年來一些地方出現(xiàn)建設多層建筑從事養(yǎng)殖生產的情況，從節(jié)約資源、集約經營出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養(yǎng)殖設施一定要注意符合相關規(guī)劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

五是簡化用地取得方式。設施農業(yè)用地不需要審批，設施農業(yè)經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。當然，涉及使用并補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。

問題三：各地如何落實《通知》規(guī)定，需要注意什么問題?

《通知》下發(fā)后，政策落實是關鍵，各地要抓緊做好相關落實工作。一是省級制定具體實施辦法。按照《通知》明確的管理原則和要求，省級自然資源主管部門要會同農業(yè)農村主管部門，根據本區(qū)域設施農業(yè)生產實際，制定具體實施辦法，進一步細化設施農業(yè)用地范圍、明確用地規(guī)模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩(wěn)過渡。

二是市、縣做好具體實施。市、縣自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門，要把服務設施農業(yè)用地當作重要工作任務，切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農田條件等情況，確保符合實際。使用永久基本農田破壞耕地耕作層需要補劃的，要嚴格落實補劃。要指導督促鄉(xiāng)級政府及時匯交設施農業(yè)用地信息，并按要求做好設施農業(yè)用地上圖入庫工作。

三是部、省級強化用地監(jiān)管。自然資源部將建立設施農業(yè)用地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，要求各地將設施農業(yè)用地信息在監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用衛(wèi)星遙感影像、現(xiàn)代信息技術等手段，組織開展核實監(jiān)督，掌握動態(tài)趨勢，進行實地檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為的，及時糾正，確保農地農用。

問題四：中央高度重視“三農”工作，近年來的中央1號文件都是聚焦“三農”，出臺了一系列支持政策，這次又專門印發(fā)設施農業(yè)用地管理的通知，對促進設施農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展有什么積極意義?

近年來，我國設施農業(yè)快速發(fā)展，為有效保障我國蔬菜、肉蛋奶等農產品季節(jié)性均衡供應，增加農民收入，改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了十分重要的作用。但是，我國設施農業(yè)發(fā)展的規(guī)模、質量和效益還有待進一步提高。這次兩部門聯(lián)合制定印發(fā)的《通知》是適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展新需求，在原有支持政策基礎上，對設施農業(yè)用地使用和管理的進一步改進，政策界定更清晰、政策舉措更有力、政策導向更明確。

主要體現(xiàn)在三個方面：一是有利于滿足設施農業(yè)多樣化的用地需求。隨著傳統(tǒng)農業(yè)功能的拓展和設施農業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，對設施農業(yè)用地需求發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有政策難以滿足設施農業(yè)發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施能夠有效解決這些問題，有利于延長產業(yè)鏈，提高產業(yè)效益，促進設施農業(yè)高質量發(fā)展。

二是有利于進一步調動各地發(fā)展設施農業(yè)的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標準設定不夠靈活，不能適應發(fā)展需要。去年下半年以來開展的“大棚房”問題專項清理整治行動，在全國范圍集中清理整治設施農業(yè)違法違規(guī)用地問題，個別地方工作“一刀切”，不同程度上影響了經營主體和社會資本投資設施農業(yè)的信心。《通知》的印發(fā)實施進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經營主體發(fā)展設施農業(yè)的積極性。

三是有利于設施農業(yè)新技術、新裝備的推廣應用。近年來，設施農業(yè)新技術、新裝備不斷涌現(xiàn)。耕種收等環(huán)節(jié)的新型農機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術應用，物聯(lián)網等信息化手段應用都需要相應的設施農業(yè)用地支持?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施為設施農業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，有利于加快推進新技術、新裝備的推廣應用，促進產業(yè)轉型升級，提升設施農業(yè)產業(yè)整體競爭力。