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　　淺說農(nóng)機行政指導(dǎo)(下)

三、農(nóng)機行政指導(dǎo)的影響因素

（一）制度性因素

1、社會制度。不同的社會制度，有著不同的經(jīng)濟原則和社會發(fā)展目標。資本主義國家比較注重社會職能。社會主義的根本任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，國家在重視社會職能的同時，十分重視發(fā)展經(jīng)濟方面的職能。因此社會主義國家對經(jīng)濟干預(yù)的力度較大，對農(nóng)機行政指導(dǎo)的要求也比較迫切。

2、經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟是高度集中的決策和指令性配置資源，行政命令居于主導(dǎo)地位，行政指導(dǎo)的空間極小。市場經(jīng)濟則不同，市場主體（企業(yè)）在微觀上分散決策，在價格機制、競爭機制、法制框架下按經(jīng)濟效益最大化原則來配置資源。政府的作用是保障充分的競爭和產(chǎn)品的無障礙流通，以及消除市場機制本身的缺陷。因此行政指導(dǎo)在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮著無法替代的作用。

3、政府目標。我國經(jīng)過30多年的高速發(fā)展已實現(xiàn)了初步工業(yè)化的目標，今后將進入工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展時期，在落實科學發(fā)展觀中，行政指導(dǎo)將擔任極其重要的角色。政府的目標將是多層次的，除基本的工農(nóng)關(guān)系之外，政府制定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標對農(nóng)機行政指導(dǎo)提出了更高更復(fù)雜的要求。

4、農(nóng)業(yè)形態(tài)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度日益提高，大范圍的協(xié)作和共同勞動，對農(nóng)業(yè)機械化提出了更高的要求。而我國農(nóng)機化發(fā)展由于種種原因已嚴重滯后，必須要有一個快速發(fā)展期來補上這一“課”；在這一時期，農(nóng)機化各經(jīng)濟主體之間發(fā)生沖突和矛盾是不可避免的，其組織管理也將更為復(fù)雜，對農(nóng)機行政指導(dǎo)的要求不斷擴大，農(nóng)機行政指導(dǎo)在深度和廣度上發(fā)揮越來越重要的作用。

（二）技術(shù)性因素

1、信息收集、分析。農(nóng)機行政指導(dǎo)，在一定程度上是行政主體對農(nóng)業(yè)、農(nóng)機經(jīng)濟信息的收集、分析、整理、決策、傳輸?shù)膹?fù)雜過程。在制度性因素確定之后，農(nóng)機行政指導(dǎo)首先要受到信息收集、分析的數(shù)量和質(zhì)量的影響。只有資源充分、分析處理手段科學先進，獲得質(zhì)量較高的集息，才能有效地支持科學的指導(dǎo)意見的形成。

2、指導(dǎo)意見的形成機制?，F(xiàn)代信息處理技術(shù)越來越先進，為科學、合理地開展行政指導(dǎo)奠定了基礎(chǔ)。在行政指導(dǎo)實踐中，指導(dǎo)意見的形成，既要注重傳統(tǒng)經(jīng)驗，又要重視新的信息資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)科學民主決策，從而使行政指導(dǎo)更具合理性、科學性。

3、指導(dǎo)方式的選擇。形成指導(dǎo)意后，指導(dǎo)方式對指導(dǎo)效果影響較大。只有通過恰當?shù)男问绞剐姓芾硐鄬θ藰酚诮邮?，最大限度地了解指?dǎo)意見的宗旨、依據(jù)、目的，才能較好地實現(xiàn)指導(dǎo)目標。

（三）權(quán)威性因素

1、層級權(quán)威。從中央到地方，農(nóng)機行政指導(dǎo)有很多層級，是一個復(fù)雜的指導(dǎo)系統(tǒng)。層級越高的指導(dǎo)主體越偏向于帶長遠性、全局性、普遍性的行政指導(dǎo)，這種指導(dǎo)相對穩(wěn)定，權(quán)威性強。層級越低的指導(dǎo)主體與行政管理相對人的關(guān)系更密切，可根據(jù)變化的情況，采取更加靈活的指導(dǎo)方式，側(cè)重于短期的、專業(yè)性強的指導(dǎo)，但指導(dǎo)意見變動較大，甚至處于不斷修改之中，因而權(quán)威性較低。

2、經(jīng)驗權(quán)威。行政指導(dǎo)主體在長期的實踐中形成指導(dǎo)經(jīng)驗。如果行政指導(dǎo)的質(zhì)量一致較高，則行政管理相對人受習慣驅(qū)使較易接受，并樂于合作。相反則會形成逆反心理，行政指導(dǎo)就難以達到預(yù)期效果。 3、整體權(quán)威。即行政指導(dǎo)主體的運作協(xié)調(diào)程度，指導(dǎo)意見在各層次、各領(lǐng)域的整合程度對行政指導(dǎo)效果的影響。

四、農(nóng)機行政指導(dǎo)實踐與存在問題

（一）農(nóng)機行政指導(dǎo)實踐

德、英、法、日各國，甚至反對政府干預(yù)經(jīng)濟的美國，都無一例外地把行政指導(dǎo)作為政府工作的一項重要職能。實踐證明，它是一種溫和、效率更高、更加人性化、更能體現(xiàn)服務(wù)職能的行政管理方式。改革開放30多年來，我國雖然未明確提出行政指導(dǎo)理論，但其實踐卓有成效。上世紀80年代推行的以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，使農(nóng)機行政管理職能發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。行政指導(dǎo)逐步取代行政命令，成為政府管理和調(diào)控農(nóng)機化的重要手段。農(nóng)機行政指導(dǎo)在思想方法、隊伍建設(shè)、運行方式等方面都積累了豐富的經(jīng)驗。相對于行政執(zhí)法而言，農(nóng)機行政指導(dǎo)更為活躍。

1、在農(nóng)機具生產(chǎn)供應(yīng)體制上，成功實現(xiàn)了政府行業(yè)管理向產(chǎn)業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)機工業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)下，正在向集團化方向發(fā)展，農(nóng)機生產(chǎn)的規(guī)模和集中度逐步提高，參與國內(nèi)外市場競爭的能力明顯增強。在滿足國內(nèi)市場需求的同時，農(nóng)機出口保持了較好的增長勢頭。農(nóng)機銷售正在向區(qū)域化、規(guī)?；?、集團化方向發(fā)展，區(qū)域性銷售集團和各級銷售商共存的局面基本形成，農(nóng)機推廣和民間農(nóng)機服務(wù)協(xié)會、科技示范戶與農(nóng)機產(chǎn)銷力量在整合與創(chuàng)新中發(fā)揮巨大作用，農(nóng)機銷售業(yè)重組目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。

2、在農(nóng)機使用經(jīng)營體制上，成功構(gòu)筑了適合家庭經(jīng)營的農(nóng)機經(jīng)營微觀體制。變單一的農(nóng)機所有制為多種所有制共存，混合所有制在農(nóng)機服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，使農(nóng)機使用經(jīng)營者的效益大大提高，拉動了農(nóng)機化高速發(fā)展。一個適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的高效益農(nóng)機經(jīng)營體制初步形成。

3、在農(nóng)機結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方面的行政指導(dǎo)，以農(nóng)機購置補貼為抓手，引導(dǎo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以存量的高效益拉動增量，實現(xiàn)了農(nóng)機化快速發(fā)展。2021年綜合農(nóng)機化水平達到72%，實現(xiàn)了由“配角”向“主角”的歷史性突破。初步形成了能夠滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)生活需要和經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)機化體系。

4、在科教興機方面的行政指導(dǎo)，率先在全國建立了以高、中等農(nóng)機教育為塔頂，以農(nóng)機駕駛操作人員培訓(xùn)為基礎(chǔ)的教育體系，滿足了農(nóng)機化發(fā)展對人才的需求，農(nóng)機使用人員的素質(zhì)逐步得到提高，為農(nóng)機化發(fā)展提供了強有力的人才支撐。

5、在農(nóng)機服務(wù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方面的行政指導(dǎo)，成功地運用市場經(jīng)濟規(guī)律，示范性地支持農(nóng)民農(nóng)機專業(yè)合作社發(fā)展，促成了大規(guī)?？鐓^(qū)農(nóng)機作業(yè)，使農(nóng)機經(jīng)營者服務(wù)效益成倍提高。培育了農(nóng)機服務(wù)市場，啟動了農(nóng)機投資市場，加快了農(nóng)機化進程。這一杰作，鍛煉了大批適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)機經(jīng)營者隊伍。各地農(nóng)機服務(wù)組織建立了一大批農(nóng)機產(chǎn)業(yè)化公司或?qū)嶓w，促進了農(nóng)村加工業(yè)、流通領(lǐng)域等環(huán)節(jié)的有機結(jié)合，促成了農(nóng)村勞動力的規(guī)?；D(zhuǎn)移和國家宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)業(yè)勞動的專業(yè)化步伐明顯加快。

6、在農(nóng)機安全生產(chǎn)方面的行政指導(dǎo)，探索出行之有效的組織與管理模式。農(nóng)村中各種農(nóng)機專業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會、合作組織等健康發(fā)展，有力地提高了農(nóng)機的組織化程度和安全生產(chǎn)水平。陜西省等省組建的農(nóng)機使用者協(xié)會，在化解矛盾，提高管理水平上發(fā)揮著重要作用，形成了管理、農(nóng)機經(jīng)營者和農(nóng)民多方共同和諧發(fā)展的局面。

7、在農(nóng)機維修方面的行政指導(dǎo)，成功地建立了開放式農(nóng)機維修服務(wù)體系，使農(nóng)機行業(yè)和社會其它行業(yè)雙雙受益。

（二）農(nóng)機行政指導(dǎo)存在問題

1、行政指導(dǎo)規(guī)范化、制度化建設(shè)滯后。與農(nóng)機行政指導(dǎo)實踐相比，法律、法規(guī)對農(nóng)機行政指導(dǎo)規(guī)定的不夠充分、明確。一方面是農(nóng)機法律、法規(guī)不健全，另一方面是已出臺的全國性和地方性農(nóng)機法律（規(guī)），對農(nóng)機行政指導(dǎo)未予足夠重視，特別是缺乏實體性和程序性規(guī)定，沒有形成比較成型的農(nóng)機行政指導(dǎo)制度性規(guī)范。

2、農(nóng)機行政指導(dǎo)主體對行政指導(dǎo)的概念、特征、原則、方式缺乏全面系統(tǒng)的研究、認識和了解。有的甚至認為，市場經(jīng)濟就是自由經(jīng)濟，自動放棄行政指導(dǎo)權(quán)或在行政指導(dǎo)上不作為，或采取消極辦法。對農(nóng)機行政指導(dǎo)的必要性缺乏足夠的認識，影響力了農(nóng)機行政指導(dǎo)制度的發(fā)展和完善。

3、由于立法和認識上的原因，在農(nóng)機行政活動中，行政主體的指導(dǎo)行為與執(zhí)法行為不分、行政行為與企業(yè)行為不分等現(xiàn)象比較突出。有的行政主體將行政指導(dǎo)措施當成行政命令來操作，侵害了行政管理相對人的自主權(quán)。

4、外部指導(dǎo)與內(nèi)部指導(dǎo)不分。農(nóng)機行政主體普遍存在著上下級之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)適用于行政組織法。但在實踐中，往往內(nèi)部指導(dǎo)與外部指導(dǎo)不加區(qū)分，把對各級農(nóng)機行政主體的要求與對行政管理相對人的要求混為一談，降低了行政指導(dǎo)的針對性和效用性。

5、缺乏對行政指導(dǎo)的約束與糾錯機制。行政指導(dǎo)作為一種行政行為，不可避免地存在違法運用、不當運用或指導(dǎo)失誤的可能，需要加以規(guī)范化約束和設(shè)定補救辦法。但這方面尚沒有明確規(guī)定。

五、加強農(nóng)機行政指導(dǎo)的對策與建議

農(nóng)機行政指導(dǎo)是伴隨著依法治國、依法治機，適應(yīng)行政職能轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的新課題。雖然我們已經(jīng)有了這方面的實踐并取得了經(jīng)驗，但遠不能適應(yīng)發(fā)展要求。農(nóng)機行政指導(dǎo)是一門邊緣科學，需要綜合運用行政學、行政法學、農(nóng)村社會學、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學、農(nóng)機化技術(shù)經(jīng)濟學等多學科知識，借鑒國外先進經(jīng)驗，進行跨學科研究。這是理論界需要深入研究解快的一個重大課題。因此，今后一個時期農(nóng)機行政指導(dǎo)，應(yīng)重點抓好法制建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)和制度建設(shè)。先提出一些政策性指導(dǎo)性文件，在實踐中逐步完善、提高，上升到法制的高度，形成一種法律制度。

 1、加強農(nóng)機行政指導(dǎo)的思想建設(shè)。各級農(nóng)機行政主管部門都要切實抓好農(nóng)機行政指導(dǎo)的理論研究，用理論研究成果指導(dǎo)實踐，并在實踐中完善提高。要切實做好農(nóng)機行政指導(dǎo)知識的宣傳、培訓(xùn)、普及工作，使人們特別是農(nóng)機行政主體認識農(nóng)機行政指導(dǎo)的重要性，掌握其基本方法、原則，自覺地、規(guī)范地開展行政指導(dǎo)活動。尤其是各級農(nóng)機行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)首先弄清楚并掌握農(nóng)機行政指導(dǎo)的基本知識和技能，從而推動農(nóng)機行政指導(dǎo)工作科學、合理地開展。

2、加強農(nóng)機經(jīng)濟信息資源的開發(fā)和系統(tǒng)建設(shè)。農(nóng)機和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟信息資源，是農(nóng)機行政指導(dǎo)的重要基礎(chǔ)。信息資源的占有水平快定著行政指導(dǎo)的質(zhì)量和水平。要改變傳統(tǒng)落后的信息收集與處理辦法，充分利用新科技、新成果和信息技術(shù)，建立網(wǎng)絡(luò)化信息資源開發(fā)利用系統(tǒng)。

3、加強農(nóng)機行政指導(dǎo)的法制建設(shè)。要加強法規(guī)、制度建設(shè)，把農(nóng)機行政指導(dǎo)納入制度化、規(guī)范化、科學化軌道。其主要內(nèi)容有：1）、建立行政指導(dǎo)意見（方案）形成制度。2）、建立行政指導(dǎo)意見的公布、公告制度。行政指導(dǎo)意見只有迅速地廣泛地讓行政管理相對人知曉、了解，才能在實踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，首先要建立信息處理中心和網(wǎng)址，使行政管理相對人很方便地取得這些信息。其次要充分運用傳媒和機關(guān)刊物等方式及時公布、公告。再次是送技術(shù)和信息下鄉(xiāng)，指導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動。3）、建立行政協(xié)商、協(xié)調(diào)制度。行政指導(dǎo)意見形成前，要廣泛征求各方面意見，特別是一些專家的意見。4）、建立行政激勵制度。一是對行政指導(dǎo)工作成績突出的單位和個人給予必要的獎勵，二是對行政管理相對人自覺應(yīng)用行政指導(dǎo)意見并在實踐中有所建樹者給予表彰獎勵。5）、建立行政指導(dǎo)計劃制度。6）、建立行政指導(dǎo)糾錯、救濟制度。

4、關(guān)于具體的行政指導(dǎo)工作。對于已取得的成功經(jīng)驗和做法應(yīng)該肯定，在此基礎(chǔ)上，今后一是要加強農(nóng)機科研院所與農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)的更緊密聯(lián)合，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，使基礎(chǔ)性研究與開發(fā)研究同步推進，提高我國農(nóng)機產(chǎn)品的市場競爭力，逐步走向國際市場；二是要依托農(nóng)機推廣網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)機推廣與農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)機銷售公司的強強聯(lián)合，優(yōu)勢互補，打造高效低成本的農(nóng)機推廣體系；三是要引導(dǎo)農(nóng)機經(jīng)營大戶、個體農(nóng)機經(jīng)營者向企業(yè)化公司化方向發(fā)展，培育農(nóng)機服務(wù)市場，加速農(nóng)機服務(wù)產(chǎn)業(yè)化進程，以農(nóng)機服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化來加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐；四是要指導(dǎo)農(nóng)機經(jīng)營者建立多種形式的協(xié)會組織，提高自律和安全生產(chǎn)水平，向安全要效益，促進和諧發(fā)展。