設好土地流轉“防火墻”并不是捆住手腳

　　前不久，農業(yè)農村部發(fā)布了《農村土地經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2021年3月1日起施行?！掇k法》是在2005年出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的基礎上修訂而成的，吸收了2018年新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》和其他相關中央文件的精神，體現(xiàn)了相關法律和政策的最新精神，也回應了近幾年土地經營權流轉中的核心痛點，為農民利益設立了保護性的“防火墻”。

　　2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》出臺時，當時的農村土地流轉還僅僅是一個苗頭，并未成為農村經濟生活中的重要現(xiàn)象，許多問題并沒有出現(xiàn)。隨著土地流轉比例的不斷提升，2013年土地流轉面積達到了3.4億畝，占農村土地承包經營總面積的26％。如此大規(guī)模的土地數(shù)量在流轉過程中出現(xiàn)了農民權益受損、土地“非糧化”“非農化”等問題。這些問題能否解決，關乎著通過土地流轉實現(xiàn)規(guī)?；洜I是否能夠走通。“防火墻”設好了，看似是規(guī)定增多了，其實是給土地流轉以更規(guī)范的指導，也能讓工商資本流通更順暢，農民得到更有力保護。

　　近年來，工商資本下鄉(xiāng)掀起了一波波熱潮，給農業(yè)發(fā)展帶來了資金和先進的理念。然而，這其中也存在著不少隱患。很多投農的工商企業(yè)不懂農業(yè)，盲目投資進行土地流轉。而且，各地也出現(xiàn)了因土地流轉后經營不善而跑路的現(xiàn)象，這些土地流轉往往是大規(guī)模流轉，涉及幾千甚至上萬畝土地，流轉后的土地都做了統(tǒng)一整理，原來的界限都沒有了，企業(yè)一旦跑路，農民拿不到流轉費而利益受損，農村穩(wěn)定和農業(yè)發(fā)展也受影響。

　　針對這些問題，《辦法》建立了資格審查和項目審核制度，并建立了風險防范機制。有人會問，這樣做會不會意味著工商企業(yè)等社會資本流轉土地經營的門檻被提高了？是否會加大土地流轉成本從而使資本望而卻步？

　　應該說，建立分級資格審查和項目審核制度，并不是故意提高門檻，而是多了一道提醒，不能頭腦發(fā)熱就去干，而要科學規(guī)劃，決定后就要持續(xù)不斷地干下去，這樣才有利于土地流轉長期穩(wěn)定健康發(fā)展。而且，有了資格審查和項目審核制度，相當于多了一道“把關”，項目是否可行，由農業(yè)專家來把把關，專家認可的項目成功率高，對工商企業(yè)本身也是一種保護。同時，風險防范制度的建立，有利于穩(wěn)定流轉土地的工商資本的農業(yè)經營行為，避免農民利益受到不必要的損害。有一點要注意到，并不是只要流轉土地就要建立風險防范制度，而是要求流轉面積較大、經營風險較高的整村流轉的項目設立風險保障金，并且設置了雙方協(xié)商的前提，沒有刻意增加工商資本的負擔。其實2019年中農辦、農業(yè)農村部就發(fā)布過《關于做好整村流轉農戶承包地風險防范工作的通知》，已經有了風險防范的經驗。風險保障金在雙方協(xié)商同意的基礎上，可以設立一個賬戶，約定當年利潤的一定比例拿出來放到賬戶里，大規(guī)模流轉合同如果簽訂了十年，每年都存進去一部分，累積起來也能達到較大數(shù)額，起到防范風險的作用。嚴格按照《辦法》實施，那么流轉大戶跑路的行為會大大減少。這就會促使工商企業(yè)在投資農業(yè)項目前認真評估成本收益，確保項目的長期收益，也保障了工商資本的投資收益。

　　除了經營不善說跑就跑的問題，據(jù)農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，目前全國土地流轉面積超過5億畝，約占確權面積的1/3。但是，少數(shù)受讓者在經營過程中存在著“非糧化”甚至“非農化”行為。《辦法》對“土地用途、受讓主體農業(yè)經營能力，以及經營項目是否符合糧食生產等產業(yè)規(guī)劃等進行審查審核”等，都體現(xiàn)了對土地“非糧化”“非農化”的高度關注。因此，《辦法》的實施既保護農民利益，也保護了土地，在相當長的時間內，對保證18億畝耕地紅線不動搖有十分重要的意義。

　　應該明確的是，《辦法》的出臺并不是要捆住工商資本的手腳，或者阻礙工商資本進入農業(yè)領域。工商資本是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。工商資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村有需求，資本有動力，發(fā)揮作用有空間，方向是對的。一方面要優(yōu)化環(huán)境，穩(wěn)定政策預期，引導好、服務好、保護好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。另一方面，要設立必要的‘防火墻’，防止跑馬圈地、把農民擠出去，防止打擦邊球、玩障眼法、鉆政策和管理的空子，防止侵害農村集體產權、侵犯農民利益?！掇k法》既在有可能侵害農民利益、“非糧化”“非農化”等方面設置了必要的“防火墻”，同時明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規(guī)范、有序流轉，并對工商資本流轉土地擬經營的項目進行審查，能夠穩(wěn)定土地流轉秩序，降低工商資本的經營風險，從而有利于推進農業(yè)現(xiàn)代化。

　?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W農業(yè)與農村發(fā)展學院教授，中國合作社研究院院長）