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　　深入推進高標準農(nóng)田建設(shè)

日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》（以下簡稱《意見》），對當前和今后一個時期如何更好地建設(shè)高標準農(nóng)田、夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)提出了明確要求?！兑庖姟烦雠_有怎樣的意義？落地過程中有哪些抓手？應(yīng)注意什么問題？本期我們邀請三位專家為您進行權(quán)威解讀。

資料圖

突出抓好耕地質(zhì)量保護和地力提升

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心 李榮

2018年中央和國家機構(gòu)改革后，原發(fā)改、財政、國土、水利和農(nóng)業(yè)五部門分別管理的高標準農(nóng)田建設(shè)項目統(tǒng)一整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，“五牛下田”變?yōu)椤耙慌８亍焙?，高標準農(nóng)田該怎么繼續(xù)推進呢？

剛剛出臺的《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》對此作出了回答，構(gòu)建“五統(tǒng)一”的集中高效管理新體制，解決了基層的疑惑和社會的關(guān)切。《意見》是當前和今后一段時間高標準農(nóng)田建設(shè)的行動指南。

高標準農(nóng)田建設(shè)為保障糧食安全起到了重要支撐作用。長期以來，黨和政府高度重視農(nóng)田基本建設(shè)，不斷加大投入，截至2018年，通過土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增千億斤糧食等建設(shè)項目，規(guī)劃田間工程建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、土壤改良培肥、平原綠化工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)機裝備配套等方式，已建成高標準農(nóng)田約6.4億畝。

在高標準農(nóng)田的基礎(chǔ)上，加上優(yōu)化耕作制度、節(jié)水灌溉、測土配方施肥、豆糧輪作、良種良法、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等一批提升耕地質(zhì)量、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)實用技術(shù)的推廣應(yīng)用，高標準農(nóng)田的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐步提高，為我國糧食15連豐提供了有力支撐。

當前的高標準農(nóng)田建設(shè)還需要持續(xù)深入推進。我國耕地質(zhì)量整體偏低的局面還沒有根本性改變。2014年《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，全國耕地質(zhì)量等級由高到低依次劃分1-10等，平均等級為5.11，其中高產(chǎn)田（1-3等）、中產(chǎn)田（4-6等）、低產(chǎn)田（7-10等）面積分別占耕地總面積的27.3%、44.8%和27.9%，中低產(chǎn)田面積占比達到72%以上。研究表明，我國耕地地力對糧食的貢獻率不斷下降，目前僅維持在50%左右，有的地區(qū)已降到30%以下，與歐美國家70%-80%的水平相差甚遠。

高標準農(nóng)田項目對全國耕地質(zhì)量等級提升貢獻率還要增加。根據(jù)規(guī)劃要求，“十三五”期間將完成高標準農(nóng)田建設(shè)4億畝。即使高標準農(nóng)田項目區(qū)達到完全意義上的“高標準”，按照耕地質(zhì)量最多提升2個等級、全國20億畝耕地計算，“十三五”末，全國耕地質(zhì)量平均也只能提升0.4個等級。

據(jù)測算，一般情況下田間工程建設(shè)對提高耕地質(zhì)量的貢獻率約為25%，但以往高標準農(nóng)田建設(shè)過程中將偏重于田間工程，而對內(nèi)在地力培肥重視不夠，通過高標準農(nóng)田建設(shè)，進一步提升耕地質(zhì)量的潛力還很大，迫切需要加大高標準農(nóng)田建設(shè)力度，提升高標準農(nóng)田對耕地質(zhì)量等級提升的貢獻率。

已建成高標準農(nóng)田部分還達不到“內(nèi)外”協(xié)調(diào)的“高標準”。原來5個部門各自的建設(shè)重點、投資規(guī)模和建設(shè)標準都不盡一致，建設(shè)質(zhì)量參差不齊。有的工程設(shè)施已經(jīng)達到自然報廢年限，有的由于管護力度不夠，損毀嚴重。

工程建設(shè)和土壤改良培肥是同步進行的，工程建設(shè)周期一般為1年，而生土自然熟化一般需要7年時間，缺乏建后持續(xù)改良培肥，已建成的部分高標準農(nóng)田還達不到理想的“內(nèi)外”協(xié)調(diào)的“高標準”。

當前糧食安全形勢仍然十分嚴峻。盡管2015年以來全國糧食總產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上，但隨著人口持續(xù)增長，糧食需求是剛性增長；飲食結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，糧食轉(zhuǎn)化成肉蛋奶的需求量也在不斷增長；城鎮(zhèn)的發(fā)展，耕地資源是剛性減少；生態(tài)環(huán)境保護對水資源利用也提出了約束條件；既要“減肥減藥”，還要增產(chǎn)增收，糧食生產(chǎn)面臨的水土資源、生態(tài)環(huán)境壓力越來越大，切實做好“藏糧于地”的任務(wù)仍然十分艱巨。

因此，當前和今后一個時期，在全面提升耕地質(zhì)量的同時，高標準農(nóng)田建設(shè)既需要擴大項目實施范圍和提升項目區(qū)耕地質(zhì)量等級，更需要注重建后工程管護和地力培肥。

需要從三個方面著手：一是“內(nèi)外同修”，對新建任務(wù)，要做好規(guī)劃設(shè)計，工程建設(shè)與地力培肥同步實施，提高耕地質(zhì)量等級、延長田間工程使用壽命；

二是“填平補齊”，對已建項目，要加強建后管護體制機制創(chuàng)新，缺什么建什么，進行工程提質(zhì)改造；三是“集成模式”，針對退化耕地（如酸化、板結(jié)、鹽漬化、養(yǎng)分失衡等），要有針對性采取專項工程措施開展高標準農(nóng)田建設(shè)，集成工程、農(nóng)藝、化學(xué)、生物等改良措施。

同時，要采取輪作、休耕、增施有機肥、秸稈還田等措施進行培肥土壤、提升地力，使高標準農(nóng)田常用常新、常用常壯。要優(yōu)先在“兩區(qū)”、永久基本農(nóng)田上建設(shè)高標準農(nóng)田，或者高標準農(nóng)田建設(shè)后要及時劃入永久基本農(nóng)田實施特殊保護。對此，《意見》都提出了明確要求。

還需強調(diào)一點，高標準農(nóng)田應(yīng)主要用于糧食生產(chǎn)?！兑庖姟访鞔_提出要以提升糧食產(chǎn)能為首要目標，要良田糧用，支持高標準農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)。糧食主產(chǎn)區(qū)要立足打造糧食生產(chǎn)核心區(qū)域，加快區(qū)域化標準化，整體推進高標準農(nóng)田建設(shè)，糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)要加快建設(shè)一批高標準農(nóng)田，保障和提高糧食自給率。

其實，從《意見》中不難看出，中央高瞻遠矚地提出高標準農(nóng)田建設(shè)目標任務(wù)是到2020年、2022年分別建成8億畝、10億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。還有10多億畝耕地為調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展多種經(jīng)濟作物，為農(nóng)民增收、脫貧致富留下了足夠空間。

無論是高標準農(nóng)田，還是永久基本農(nóng)田，抑或是一般耕地，無論是調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，還是調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，前提是不能根本改變耕地的性質(zhì)，更不能破壞耕地地力和損害糧食生產(chǎn)能力。只有這樣，才能確保國家糧食安全。

高標準農(nóng)田要同步實施高效節(jié)水灌溉

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心 閻存立

最近，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全基礎(chǔ)保障能力的意見》。《意見》是指導(dǎo)今后一個時期高標準農(nóng)田建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全必將發(fā)揮重大作用?！兑庖姟穼⒏咝Ч?jié)水灌溉作為高標準農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了國家對節(jié)約水資源、提高灌溉用水效率的高度重視。

作為農(nóng)業(yè)大國，我國歷來十分重視農(nóng)田水利和節(jié)水灌溉工作，近些年來特別是黨的十八大以來，進一步加大了節(jié)水灌溉投入，有效擴大了節(jié)水灌溉面積。截至目前，全國共有農(nóng)田灌溉面積10.20億畝，其中節(jié)水灌溉面積5.15億畝，占到農(nóng)田灌溉面積的50%以上；低壓管道、噴灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉面積3.30億畝，約占農(nóng)田灌溉面積的1/3。全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.554。

據(jù)調(diào)查測算，節(jié)水灌溉項目區(qū)平均每畝可節(jié)水100-260立方米，可增產(chǎn)糧食10%以上，增產(chǎn)經(jīng)濟作物30%以上，一些蔬菜、果樹畝均節(jié)本增效可達數(shù)千元，從而大大增加農(nóng)民收入。實踐表明，節(jié)水灌溉工程具有顯著的節(jié)水、增產(chǎn)、增效等綜合效益。

但也應(yīng)當看到，我國水資源數(shù)量短缺且時空分布不均，人均水資源量只有2000多立方米，僅為世界人均水平的1/4，水資源供需矛盾十分突出，北方地區(qū)尤為嚴重。農(nóng)田灌溉是我國第一用水大戶，2018年用水量為3693億立方米，占當年全社會總用水量的61.4%，約有一半的灌溉面積仍然沿襲傳統(tǒng)的粗放灌水方式，灌溉效率低下，節(jié)水潛力巨大。

同時，我國節(jié)水灌溉還存在著資金投入不足、建設(shè)標準偏低、工程管護機制不健全等問題，在一定程度上影響著節(jié)水灌溉的持續(xù)快速發(fā)展。因此，在高標準農(nóng)田建設(shè)中同步實施高效節(jié)水灌溉，提高灌溉水利用率，降低水資源使用量，不僅十分必要，而且尤為迫切。

隨著人口的增長、經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國的糧食、土地、水資源等的供需矛盾將更加突顯。最近幾年，先后實施的最嚴格水資源管理制度、國家節(jié)水行動方案等一系列重大舉措，對發(fā)展節(jié)水灌溉提出了新的更高要求。當前和今后一個時期，搞好高標準農(nóng)田和高效節(jié)水灌溉建設(shè)應(yīng)著力抓好以下幾個方面的工作。

一是拓展資金渠道、加大資金投入。以政府財政資金投入為引導(dǎo)，以優(yōu)惠政策吸引金融資本、社會資本以及地方政府債券資金等投入節(jié)水灌溉建設(shè)。

二是建設(shè)一批節(jié)水現(xiàn)代灌區(qū)。以設(shè)施完善、管理先進、節(jié)水高效、生態(tài)良好為目標，建設(shè)一批節(jié)水現(xiàn)代灌區(qū)，提升灌區(qū)運行管理的智能化、信息化水平。

三是加快建設(shè)節(jié)水優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。在建設(shè)高標準農(nóng)田的同時，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉，加強節(jié)水灌溉工程與農(nóng)藝、管理措施的結(jié)合；實行灌溉用水總量控制和定額管理，完善灌溉用水計量設(shè)施，加強灌溉用水效率考核，同時推進灌溉水價改革，建立農(nóng)田節(jié)水補貼和獎勵機制。

四是堅持因地制宜、因地施策。對地表水灌溉區(qū)域，宜采取渠道防滲等節(jié)水措施；對地下水灌溉區(qū)域，大田作物宜采用低壓管道輸水、噴灌等節(jié)水措施，設(shè)施種植宜采用滴灌、微噴灌等節(jié)水措施。

五是完善工程管護機制。深化節(jié)水灌溉工程產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革，鼓勵農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與節(jié)水灌溉工程管理；要落實工程管護經(jīng)費，健全基層水利服務(wù)體系，促進工程長期良性運行。

六是加強節(jié)約用水宣傳教育。通過形式多樣的宣傳教育，提高農(nóng)民節(jié)約用水意識，使節(jié)約用水成為農(nóng)民的自覺行為。

著力提升高標準農(nóng)田建設(shè)管理水平

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 楊鵬

“民以食為天，食以地為本”，農(nóng)田是保障國家糧食安全、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全基礎(chǔ)保障能力的意見》。

《意見》明確了今后幾年高標準農(nóng)田建設(shè)的目標任務(wù)，在強化資金投入，加強組織保障等方面提出了具體要求，對于貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，夯實國家糧食安全保障基礎(chǔ)，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施有著重要的指導(dǎo)作用。

高標準農(nóng)田建設(shè)進入攻堅拔寨關(guān)鍵期，《意見》出臺正合時宜?！笆濉币詠?，我國大規(guī)模建設(shè)旱澇保收穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標準農(nóng)田，全國累計建成面積達6.4億畝，高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)徹底告別了“靠天吃飯”的歷史，為確保糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要支撐作用。

《意見》明確提出了“到2022年建成10億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能”。面對新時代、新要求，如何全面落實機構(gòu)改革要求，統(tǒng)籌調(diào)動各方力量參與高標準農(nóng)田建設(shè)的積極性，確保責任落實到位，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重要任務(wù)。

然而，當前高標準農(nóng)田建設(shè)面臨任務(wù)十分繁重、難度持續(xù)增大的巨大挑戰(zhàn)：一是今明兩年，每年計劃完成8000萬畝高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，而隨后兩年（2021-2022年），則需要年均建成1億畝，建設(shè)任務(wù)比目前再增加四分之一；二是經(jīng)過多年建設(shè)，一些自然條件較好的地塊多數(shù)都已實施過項目建設(shè)，剩余的都是難啃的“硬骨頭”；三是各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一承接農(nóng)田建設(shè)管理職能后，相應(yīng)工作基礎(chǔ)較為薄弱和缺乏更有力的政策資金保障。

因此，《意見》的出臺加強了高標準農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一管理頂層制度供給，完善了體制機制，明確了工作要求，有利于凝聚各方推進高標準農(nóng)田建設(shè)的合力，有利于引導(dǎo)各地集中優(yōu)勢兵力，堅決啃下這塊“硬骨頭”。

《意見》為下一步高標準農(nóng)田建設(shè)精準施策指明了方向。盡管多年來高標準農(nóng)田建設(shè)工作取得明顯成效，但是當前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況未發(fā)生根本改觀。

突出表現(xiàn)在：一是在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，高標準農(nóng)田建設(shè)地域十分廣泛、工程任務(wù)量浩大、建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃還不統(tǒng)一；二是在技術(shù)標準方面，高標準農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容、預(yù)算定額和認定標準等仍有待進一步完善，實際操作性不夠強，自上而下完整的技術(shù)標準體系更是亟待建立；

三是在組織實施方面，一些地方農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織在項目規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)和竣工驗收等重要環(huán)節(jié)參與不夠，缺乏調(diào)動農(nóng)民積極參與的突破性機制；四是在驗收考核方面，缺乏遙感監(jiān)測、數(shù)據(jù)集成等現(xiàn)代動態(tài)監(jiān)管技術(shù)，難以適應(yīng)高標準農(nóng)田建設(shè)集中統(tǒng)一、高效管理要求；五是在“上圖入庫”方面，已經(jīng)入庫的6.4億畝高標準農(nóng)田尚有部分項目區(qū)沒有上圖。

針對上述問題，《意見》重點提出了構(gòu)建集中統(tǒng)一高效的管理新體制，強調(diào)要堅決落實高標準農(nóng)田建設(shè)“統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核和統(tǒng)一‘上圖入庫’”的“五統(tǒng)一”要求，符合高標準農(nóng)田建設(shè)客觀規(guī)律和基本國情農(nóng)情，抓住了高標準農(nóng)田建設(shè)加快推進的“牛鼻子”。

《意見》強調(diào)了加強農(nóng)田建設(shè)信息化監(jiān)管平臺建設(shè)。整體上看，機構(gòu)改革后農(nóng)田建設(shè)項目管理職責已整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理，改變了以往“五牛下田”“九龍治水”的局面，開創(chuàng)了高標準農(nóng)田建設(shè)新的工作格局。

但長期以來，農(nóng)田建設(shè)面臨監(jiān)管難度大、信息不對稱等問題，特別是農(nóng)田建設(shè)信息化監(jiān)管工作還較為薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)了底數(shù)不清、質(zhì)量參差不齊的問題。

在當前“放管服”新形勢和基層減負要求下，如何全面、準確、實時了解各地建設(shè)進展，掌握各地高標準農(nóng)田建設(shè)數(shù)量、質(zhì)量和分布情況，迫切要求采用現(xiàn)代信息化的管理手段，加強農(nóng)田建設(shè)監(jiān)測監(jiān)管水平。

《意見》提出了要運用遙感監(jiān)控等技術(shù)，建設(shè)全國農(nóng)田建設(shè)“一張圖”和監(jiān)管系統(tǒng)。這是推進高標準農(nóng)田建設(shè)好、監(jiān)測好、管理好的重要抓手，有利于實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)的“五統(tǒng)一”，將任務(wù)落到實處；有利于進一步優(yōu)化管理業(yè)務(wù)流程、簡化項目申報、建設(shè)和評價程序，提升管理效率和水平；有利于對高標準農(nóng)田建設(shè)實時監(jiān)控調(diào)度，實現(xiàn)對工程建設(shè)和耕地質(zhì)量保護的精細化監(jiān)督監(jiān)管。