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　　土地經(jīng)營權(quán)“變現(xiàn)”難在哪兒？

資料圖

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍面臨資金發(fā)展的困難，評估難、擔保難、抵押難成為農(nóng)業(yè)大戶向金融機構(gòu)貸款難的“攔路虎”。今年3月，中國人民銀行推出兩權(quán)抵押試點辦法，各省紛紛開始嘗試。

然而在推進過程中，依然有很多難題擺在面前：政府探索的路徑在哪里？怎樣破解推進難題？抵押貸款風(fēng)險如何防控？讓我們看看湖南漢壽縣是如何做的。

8月8日，在洞庭湖區(qū)，湖南省常德市漢壽縣巖汪湖鎮(zhèn)金盤嶺村700畝水稻種植基地，種糧大戶張昌元望著半個多月前插下去的禾苗長勢良好，懸著的心終于落地。要不是從當?shù)剞r(nóng)商行借到100萬元貸款，收割機、旋耕機買不回來，肥料買不回來，不僅早稻收割受到影響，而且晚稻生長期也會推遲半個月，很難避開晚稻生長的天敵寒露風(fēng)。

在武陵山區(qū)，沅陵縣二酉鄉(xiāng)落鶴坪村的瞿美生同樣領(lǐng)到了100萬元貸款。有了這筆資金，他的休閑農(nóng)莊將于今年9月順利開業(yè)。

張昌元和瞿美生各自領(lǐng)到的100萬元貸款，雖來自不同的銀行，但都受益于一個相同的惠民貸款項目——農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

從漢壽早在2011年基層首創(chuàng)、摸索前行，到2014年漢壽、沅陵等8縣（市）成為湖南首批農(nóng)村承包的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，再到2015年底成為全國試點縣，到如今，正式試點已有兩年多時間。湖南農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作推進情況怎樣？存在哪些風(fēng)險？帶著這些思考，記者到漢壽等地實地采訪調(diào)查。

工作如何創(chuàng)新？

——確權(quán)頒證先行、價值評估首創(chuàng)、抵押方式科學(xué)

湖南是典型的農(nóng)業(yè)大省，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍面臨資金發(fā)展的困難，評估難、擔保難、抵押難成為農(nóng)業(yè)大戶向金融機構(gòu)貸款難的“攔路虎”。

是因循守舊還是大膽探索？常德市農(nóng)經(jīng)局局長、高級經(jīng)濟師張業(yè)湘一直在實踐中尋找破解問題的答案：“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，3年前既有政策上的‘雷區(qū)’，也有法律上的禁區(qū)，但法無禁止皆可為，因此我們可以先行先試，承包權(quán)不能作抵押，但經(jīng)營權(quán)可以分置出來，為什么不能將經(jīng)營權(quán)拿來做抵押辦貸款，趟出一條改革新路子?！痹诔５率修r(nóng)經(jīng)局的支持下，漢壽縣決定做“敢吃螃蟹的第一人”。

為破解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難題，2011年漢壽縣啟動了永豐華盛小額貸款公司經(jīng)營權(quán)抵押貸款嘗試，對租賃期在10年以上的養(yǎng)殖承包經(jīng)營權(quán)給予抵押貸款，累計貸款70筆。但由于政策和法律上的雙重阻力，整體成效并不明顯。2014年“中央一號文件”的出臺，掃清了政策上的障礙。

抵押貸款要推行，確權(quán)頒證要先行。漢壽縣加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，確保于今年9月全面完成確權(quán)頒證。

經(jīng)營權(quán)要抵押，土地價值如何評估成了關(guān)鍵點。漢壽縣在全國首創(chuàng)了“三方認定”的價值評估辦法：小額貸款的，明確由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、承辦金融機構(gòu)、經(jīng)營權(quán)人為評估主體，由三方共同協(xié)商、共同評估；50萬以上大額貸款的，由專家評估委員會認定。

大額貸款實質(zhì)上需要被抵押的土地經(jīng)營面積較大，但形式上抵押的是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證。但人均只有1.35畝田地的漢壽農(nóng)戶顯然光靠承包面積去抵押達不到抵押條件。因此，漢壽縣采取兩種組合辦法破解抵押難：一種組合是農(nóng)戶少量自身承包地+所流轉(zhuǎn)的規(guī)模田地；另一種組合是農(nóng)戶少量自身承包地+通過公開招投標方式所取得的承包經(jīng)營權(quán)（如改造低洼湖田所得）。

這樣一來，“有承包經(jīng)營權(quán)證的交證抵押、沒證的交流轉(zhuǎn)合同抵押?！睗h壽縣農(nóng)經(jīng)局副局長李娟介紹，抵押人憑價值認定書與金融機構(gòu)簽訂抵押貸款合同，縣經(jīng)管局收回《土地經(jīng)營權(quán)證》或《流轉(zhuǎn)合同》原件作為代管，發(fā)放《他項權(quán)證》，抵押人憑《他項權(quán)證》向金融機構(gòu)申請發(fā)放貸款，銀行一般按評估價值的40%~60%發(fā)放貸款。

推進難在哪里？

——評估難以精準處置充滿變數(shù)金融風(fēng)險較高

2014年3月20日，漢壽縣發(fā)放了湖南省第一筆金額達50萬元的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，到目前，湖南省該項工作在逐步推進，試點縣帶動非試點縣開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。記者從中國人民銀行長沙中心支行了解到：截至今年6月末，湖南全省農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額為2.7億元。

“從貸款總余額看，其中8個試點縣貸款余額占比49.8%，而截至今年6月，漢壽縣貸款余額達5492萬元，占到了近20%。”湖南一位農(nóng)村經(jīng)濟專家分析，僅從以上數(shù)字來看，目前土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款呈現(xiàn)“一縣貢獻獨大、整體推進較慢”的格局。

為何推進較慢？業(yè)內(nèi)人士分析，從目前的試點來看，主要存在三方面的難點：評估難以精準、處置充滿變數(shù)，金融風(fēng)險較高。

評估值影響貸款額，因而經(jīng)營權(quán)價值評估是否精準就會直接影響到貸款數(shù)量的發(fā)放。漢壽以“年租金×經(jīng)營期限+地上種養(yǎng)物價值”來測算土地價值，而這種評估測算法即使是對主要經(jīng)營項目“兩水”作物——水稻種植和水面養(yǎng)殖來說很難做到精準。

漢壽農(nóng)商行副行長唐方亮認為，水面養(yǎng)殖種類繁多，但大多數(shù)水面養(yǎng)殖的產(chǎn)量無法據(jù)實際精確計算，只能按常規(guī)產(chǎn)量進行測算，最終評估其價值再打個8.5折；水稻稻田租金則易受市場和天氣的雙重影響，如果一旦遭遇自然災(zāi)害，水稻產(chǎn)量事先評估的價值就會比實際價值高出很多。

今年漢壽農(nóng)商行正遭遇了這種煩惱：該行今年初給一些水稻種植大戶的水稻產(chǎn)量評估是根據(jù)每畝800~1000斤來測算的，但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪災(zāi)，普遍每畝要減少400斤。

類似這樣的天災(zāi)給處置帶來了庥煩，一旦絕收或者減產(chǎn)，就不可避免地帶來了風(fēng)險，如果有人不能及時還貸，那么處置的評估測算項目就缺了產(chǎn)量、只有租金了。

在唐方亮看來，潛在的處置風(fēng)險遠不止這些。一方面，如果不利用全國性的交易平臺，僅僅在本縣或周邊地區(qū)再流轉(zhuǎn)，處置的空間較窄，導(dǎo)致客戶不多、價格不高，甚至處置不了，那么待處置的項目就會變成一堆廢物。

另一方面，一旦因經(jīng)營不善發(fā)生糾紛甚至老板跑路事件，就會造成更多的麻煩，比如承包戶的租金如沒拿到，他就可能從經(jīng)營者手中要回土地，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)無法再轉(zhuǎn)讓；而如果經(jīng)營者特別是外地的經(jīng)營者“跑路”，所經(jīng)營項目就容易被債主搶占，這樣處置起來會困難重重。

“對于金融機構(gòu)來說，風(fēng)險可控是我們的生命線。由于操作時間短，雖然在漢壽目前還沒有發(fā)生不良貸款，但風(fēng)險是潛在的，我們不能不提前預(yù)判。既知風(fēng)險隱患較大，所以我們不敢操之過急。”中國人民銀行漢壽支行副行長曾云祥說。

風(fēng)險怎樣防范？

——兩種擔保分擔三道防線處置四方專業(yè)評估

改革惟有創(chuàng)新才能攻堅克難。

漢壽縣創(chuàng)新的第一關(guān)就是改進評估辦法。漢壽縣通過引入土流網(wǎng)作為第三方機構(gòu)評估土地價值，土流網(wǎng)通過大數(shù)據(jù)分析，從光照水源、土壤條件、地形狀況、政策規(guī)劃、開發(fā)配套、區(qū)域經(jīng)濟等6大方面對經(jīng)營權(quán)價值做出精準評估。土流網(wǎng)出具評估報告后，由農(nóng)戶、銀行、土地流轉(zhuǎn)中心、土流網(wǎng)四方對價格進行認定，最終確定土地價值。

從以前的“三方認定”到如今的“四方評估”，既有助于農(nóng)業(yè)大戶規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，可以更科學(xué)地選擇適合經(jīng)營的農(nóng)業(yè)項目；又讓金融機構(gòu)避免了因評估不準所帶來的金融風(fēng)險。

農(nóng)業(yè)大戶一旦還不起貸款怎么辦？“政府不能包辦、不能當保姆，政府主要搭建平臺，引導(dǎo)市場運作?！睗h壽縣委常委、副縣長余習(xí)瓊說。因此，漢壽從2014年引入政策性擔保機構(gòu)——兩家擔保公司作為金融反擔保；后來又引進商業(yè)性擔保機構(gòu)參與擔保，2016年3月18日發(fā)放了全國第一筆由互聯(lián)網(wǎng)公司擔保的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

“政策性擔保機構(gòu)是第一道防線，商業(yè)性擔保機構(gòu)是第二道防線，我們還有第三道防線來調(diào)控風(fēng)險?！碧品搅了傅牡谌婪谰€是政府實行風(fēng)險補償金的補償機制。在規(guī)定試點期間，漢壽縣財政出資建立了500萬元風(fēng)險補償金，每年按照貸款風(fēng)險補償實際金額予以補充，銀行貸款損失的風(fēng)險補償比例由原來的10%提高到20%。漢壽縣委書記楊昶表示：如果土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款總額達到1.5個億，風(fēng)險補償比例可以提高到30%。

“我們不僅要提高分擔風(fēng)險的能力，更要增強抵押貸款的效率和效果。”在張業(yè)湘看來，就推進整個抵押貸款工作而言，不僅要以三道防線構(gòu)筑共同承擔風(fēng)險的“安全墻”，而且要從“按質(zhì)按量確權(quán)頒證、建立健全高效有用的信息化管理系統(tǒng)、以市場為導(dǎo)向探索商業(yè)銀行抵押權(quán)實現(xiàn)的機制和形式”三方面入手，形成抵押貸款工作的“貸動力”。有了“貸動力”的帶動，有了“安全墻”的保護，金融機構(gòu)才能真正少點風(fēng)險、農(nóng)戶能多點收益、農(nóng)業(yè)能添點活力。