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　　多予少取惠“三農(nóng)”

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2020年河南夏糧豐收圖景。（新華社發(fā)）

中國農(nóng)業(yè)博物館4號館一塊展板上展示了1982年至1986年的中央一號文件。2020年和2021年，中央一號文件依然聚焦“三農(nóng)”工作。本報(bào)記者劉春沐陽攝

暮色田園。2020年5月15日，湖北秭歸縣沙鎮(zhèn)溪鎮(zhèn)長春村八組村民挑著秧苗走在田坎上。(新華社發(fā))

農(nóng)業(yè)稅的全面取消，極大減輕了我國農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但要促進(jìn)農(nóng)民增收，光有“少取”還不夠，還要?jiǎng)?chuàng)造條件“多予”。2004年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出，對農(nóng)業(yè)要采取“多予、少取、放活”的方針。此后很長一段時(shí)期，圍繞這一方針，我國不斷穩(wěn)定完善和強(qiáng)化各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。

間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼

對農(nóng)業(yè)給予支持保護(hù)是世界各國為提高農(nóng)業(yè)國際競爭力的通行做法，特別是發(fā)達(dá)國家為本國農(nóng)業(yè)提供了大量的補(bǔ)貼。

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于20世紀(jì)50年代末，最早以國營拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等方面。1979年至1980年，財(cái)政用于農(nóng)用塑料薄膜的補(bǔ)貼超過16億元，對當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收發(fā)揮了不小作用。

1980年至1992年，政府進(jìn)一步放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中的國家定價(jià)，對一些農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)用國家指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行管理。通過放松農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理，讓農(nóng)民在市場交換中受益。

1992年以后，為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格，我國對糧、棉等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行較大力度的價(jià)格和流通干預(yù)政策，其中最主要的手段是以保護(hù)價(jià)收購農(nóng)民手中的余糧。當(dāng)時(shí)這類流通干預(yù)政策在一定程度上具有保護(hù)性補(bǔ)貼效果。

隨著對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼研究的深入以及各地積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新的問題開始顯現(xiàn)。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中間環(huán)節(jié)過多，造成損失較為嚴(yán)重，加之補(bǔ)貼的間接性，農(nóng)民實(shí)際獲益較少，種糧積極性受到影響。

位于河南省北部的滑縣是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)糧食生產(chǎn)核心區(qū)、河南省第一產(chǎn)糧大縣。1999年，滑縣的糧食產(chǎn)量達(dá)99.5萬噸，突破100萬噸似乎指日可待。然而，進(jìn)入新世紀(jì)后，滑縣糧食種植面積和產(chǎn)量卻連年下滑。到2002年，糧食總產(chǎn)量已下降到90萬噸。

滑縣遇到的情況并非個(gè)例。當(dāng)時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧的效益越來越低，大量農(nóng)民紛紛進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村的耕地大量拋荒，引起了國家的高度重視。

2002年起，安徽等省份開始悄然試行一系列對農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的政策。在天長市和來安縣，每種1斤糧食，政府直接補(bǔ)貼種糧的農(nóng)民0.055元。此后，種糧直補(bǔ)在全國實(shí)行，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從流通性補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)性補(bǔ)貼，由間接性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向直接性補(bǔ)貼，這種轉(zhuǎn)變走向適應(yīng)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系形成

2004年起，中央連續(xù)出臺一號文件，在全國范圍內(nèi)實(shí)行良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼“四補(bǔ)貼”政策。當(dāng)年，中央投入資金116億元。自此，全國糧食種植面積和產(chǎn)量連年增加，創(chuàng)造了糧食生產(chǎn)十七連豐的奇跡?！岸嘤琛钡恼叻结樣行岣吡宿r(nóng)民經(jīng)營收入和轉(zhuǎn)移性收入。

此后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了資金增加、內(nèi)容豐富、范圍擴(kuò)大、領(lǐng)域拓展、管理創(chuàng)新的快速增長與鞏固完善過程。

為有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，2005年國家出臺了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。為貫徹落實(shí)國務(wù)院促進(jìn)油料生產(chǎn)的有關(guān)意見精神，2008年國家又出臺了產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。政策惠及數(shù)千個(gè)產(chǎn)糧（油）大縣。

授人以魚不如授人以漁。相較于每畝百余元的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和良種良法等科技推廣更受農(nóng)民青睞。以技術(shù)服務(wù)補(bǔ)助為主要內(nèi)容的補(bǔ)貼政策也隨之出臺，主要包括農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助、動(dòng)物防疫補(bǔ)助和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助。

此外，國家還出臺了以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的災(zāi)害損失補(bǔ)助政策。2007年，中央財(cái)政啟動(dòng)了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。2011年中央財(cái)政安排農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金91億元，帶動(dòng)提供風(fēng)險(xiǎn)保障5500多億元，覆蓋農(nóng)戶1.6億戶次。2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋了玉米、水稻、小麥、棉花、油料作物、糖料作物、馬鈴薯、青稞、天然橡膠9個(gè)種植業(yè)品種，能繁母豬、育肥豬、奶牛、牦牛和藏系羊5個(gè)養(yǎng)殖業(yè)品種，補(bǔ)貼擴(kuò)大到全國范圍。2014年，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。

2016年，財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，在全國范圍內(nèi)將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

目前，我國已形成以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和“三項(xiàng)價(jià)格支持”為主體，涵蓋畜禽良種及規(guī)?；B(yǎng)殖的補(bǔ)貼、化肥淡季商業(yè)儲備利息補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。

從增產(chǎn)導(dǎo)向到競爭力導(dǎo)向

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模和力度還在繼續(xù)加大。2021年中央一號文件提出，穩(wěn)定種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，讓種糧有合理收益。堅(jiān)持并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。提高農(nóng)機(jī)裝備自主研制能力，支持高端智能、丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)制造，加大購置補(bǔ)貼力度，開展農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼。

總體來看，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)了我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)增加。但也要看到，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛、貿(mào)易爭端頻發(fā)、發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性改革等對我國以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策帶來壓力。

2016年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部《構(gòu)建競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系》課題報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于艱難轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競爭力導(dǎo)向。

值得一提的是，目前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力仍然不足，勞動(dòng)力職業(yè)化程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、農(nóng)業(yè)科技等還有很大進(jìn)步空間。在WTO規(guī)則允許的框架下，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該進(jìn)一步創(chuàng)新，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，完善補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政支農(nóng)資金的增長機(jī)制。

農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩大核心問題，農(nóng)業(yè)的未來在科技。政府還要采取多種形式鼓勵(lì)和幫助農(nóng)業(yè)高科技創(chuàng)新，如設(shè)立農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、采取貼息的方式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)加大投資農(nóng)業(yè)高新技術(shù)等。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民科技培訓(xùn)補(bǔ)助的支持力度。

黨的惠農(nóng)政策不斷延伸。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策正與糧食收購政策、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度、農(nóng)業(yè)投資政策、地方政府激勵(lì)政策等協(xié)同發(fā)力，逐漸適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，解決我國農(nóng)業(yè)競爭力不足的突出問題。