加快800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 　　　　　　 　　　　——關于從十三五規(guī)劃開始實施800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展戰(zhàn)略的建議

　　占全國糧食總產量73.64%的800個產糧大縣，一直都是我國糧食生產的主力軍，在保證國家糧食安全上始終占據不可替代的地位。可是，這些縣的縣域經濟仍然十分困難，沒有中央財政的轉移支付，地方財政的支出很難承受，社會基本公共服務不均等、水平低，不能充分分享改革發(fā)展的紅利。新型城鎮(zhèn)化建設投資少、欠賬多、達標率低，城鎮(zhèn)帶動輻射功能差，二三產業(yè)規(guī)模小，發(fā)展不快，難以形成一二三產業(yè)相互促進、互惠發(fā)展的格局。城鄉(xiāng)和產業(yè)間的比較效益差距明顯，農民增收緩慢，青壯年勞動力流失嚴重。這些問題嚴重影響了地方政府抓糧和農民種糧的積極性，給全國糧食安全和社會經濟全面可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的隱患。
　　聯系農村實際，學習黨的十八大報告關于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑指示，建議從十三五規(guī)劃開始把800個產糧大縣實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，對實現全國農村經濟發(fā)展方式的根本轉變，從根本上保證國家糧食安全，破解“三農”積弊，推進新型城鎮(zhèn)化建設，加快農業(yè)現代化進程和全面建成小康社會產生更加積極而深遠的影響。
　　當前我國800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展進程嚴重滯后
　?。ㄒ唬┪覈?00個產糧大縣城鎮(zhèn)化率遠低于全國平均水平
　　800個產糧大縣廣泛分布于我國24個省區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展普遍落后。據統(tǒng)計，800個產糧大縣綜合城鎮(zhèn)化率僅為24%左右，遠低于我國常住人口53.7%的城鎮(zhèn)化率，更低于發(fā)達國家80%的平均水平。
　　國家統(tǒng)計局2013年的數據表明：經城鎮(zhèn)化形成的二三產業(yè)將對當地GDP增長分別產生3.7%的拉動力。而800個產糧大縣城鎮(zhèn)化水平普遍不高，以城帶鄉(xiāng)、以工促農能力低下。
　　（二）800個產糧大縣中高產窮縣普遍存在
　　據統(tǒng)計，2013年800個產糧大縣（市、區(qū)、旗、場）的糧食產量已占到全國糧食總產量的73.64%，其中糧食播種面積占全國總播種面積的65.86%，商品糧占全國農村商品糧總量的86.7%。然而800個產糧大縣中國家級貧困縣卻達105個，占800個產糧大縣總數的13.13%。很多產糧大縣仍是財政窮縣或財政小縣，出現糧食貢獻越大、地方財政收入越少、農民收入越低、地方經濟越落后的怪圈。
　?。ㄈ┘Z食生產社會化服務體系薄弱，阻礙著糧食農業(yè)現代化的發(fā)展和種糧效益的提高
　　目前，我國產糧大縣農業(yè)社會化、專業(yè)化服務體系依然薄弱，社會化服務業(yè)增加值僅占農業(yè)GDP的2.3%，與發(fā)達國家12.5%左右的增加值占比相去甚遠。這也是農民增加收入緩慢的重要原因之一。
　　由于缺乏必要的扶持、鼓勵和引導政策，政府與社會主體建設社會化專業(yè)化服務體系積極性不高，糧食主產區(qū)基礎設施建設、投入品服務、生產作業(yè)服務、病蟲害防控等社會化服務普遍存在著不配套、不完善、不普及的情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織服務手段有限、能力低下。
　?。ㄋ模┘Z農收入低、社會基本服務保障落后，致使糧農人力資源流失嚴重和虛弱化
　　近年來，由于糧食價格遭遇“天花板”，加上農資價格等生產要素連年上漲，糧食比較效益更顯偏低并呈下降趨勢。多數地方，一畝糧食的純收益只有二三百元左右。另外，糧農基礎養(yǎng)老金低，農村社會救助資金有限，糧農收入增長緩慢、社會保障水平低下，加之艱苦的勞動環(huán)境，致使農村青壯年勞動力大量外出打工，農民老齡化的問題日趨顯現。按照國際勞工組織劃定45歲及以上即為老年勞動力的標準，據此統(tǒng)計，我國產糧大縣的老年勞動力高達85%以上。這樣的勞動力結構，承擔不了保證國家糧食安全的重任，更談不上適應農業(yè)現代化的需求。
　　優(yōu)先實施800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重要戰(zhàn)略的意義
　?。ㄒ唬┮约涌?00個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐為引擎，是突破我國“三農”難題的優(yōu)先途徑
　　800個產糧大縣依其良好的農業(yè)生產基礎，具有突出的農業(yè)剛需效應和產業(yè)撬動能量，抓住800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，就農村全局而言，就是抓住了重點，抓住了關鍵。破解“三農”問題的瓶頸可以在這里突破，新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新建設經驗可以在這里發(fā)現，城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的各項改革政策都可以先在這里踐行，力爭使這里的實踐成為全國農村經濟轉變發(fā)展方式經驗的孵化器。
　?。ǘ┰鰪姂n患意識，充分認識轉變發(fā)展方式對保證國家糧食安全的重要意義
　　目前我國糧食的剛性需求仍將持續(xù)增加，但資源約束非常明顯，促進糧食生產穩(wěn)定發(fā)展、穩(wěn)步提高農業(yè)綜合生產能力的難度也在持續(xù)加大。我國東部沿海地區(qū)人多地少、宜工宜商優(yōu)勢明顯，耕地減少、土壤污染在相當長的時間內難以避免，糧食供給和需求矛盾日漸突出；西部地區(qū)水土流失嚴重，干旱年份居多，土地沙漠化短時間內難以治理，實現糧食自給的難度也很大。另外，一個有十三億人口，而且還正在增加的人口大國，糧食的安全只能立足自己，不可能對國際市場有過多的依賴。增強憂患意識，盡快摒棄就糧食抓糧食、就農業(yè)抓農業(yè)的傳統(tǒng)老路，毫不猶豫地走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的新路，就能從根本上鞏固和提高產糧大縣糧食綜合生產能力，從產業(yè)的發(fā)展規(guī)律上保障我國的糧食安全。
　?。ㄈ┘涌鞂嵤?00個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是我國主要農區(qū)與國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局協(xié)同發(fā)展的重要接口
　　800個產糧大縣廣泛分布于我國中東部24個省區(qū)，與國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的19個主要城市化地區(qū)（共21個）空間位置重合，通過主要城市化地區(qū)與糧食生產區(qū)各自定位與功能的再設計，形成創(chuàng)新資源高效配置、開放共享、區(qū)域環(huán)境聯防聯控聯治的協(xié)同模式，塑造“以大帶小、以小補大”的互動互補互益平臺。經由800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域接口，構造群間跨區(qū)域“互補型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整體發(fā)展機制”，成為全國范圍內發(fā)展集聚效率高、產業(yè)功能互補強的城鄉(xiāng)群協(xié)同新格局，從而使我國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局更加合理和完善。
　?。ㄋ模┘涌鞂嵤?00個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，可以使產糧大縣的農民盡快增加收入和脫貧，為全面建成小康社會做出貢獻
　　在我國率先推動800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展進程，將使占農村貧困人口總數的51.3%的3600萬產糧大縣貧困人口盡快受益或脫貧，為如期全面建成小康社會做出貢獻。
　　（五）加快實施800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是保證“一帶一路”倡議實施不可缺少的組成部分
　　在國家實施“一帶一路”新型國際戰(zhàn)略背景下，充分利用政策引導和市場機制整合城鄉(xiāng)資源，加快培育具有國際競爭力的農業(yè)企業(yè)集團，支持做強農產品貿易，鼓勵開展境外農業(yè)合作開發(fā)；依托800個產糧大縣糧食安全保障體系，搞好品種與余缺調劑，為“一帶一路”倡議的實施創(chuàng)造更加有利的保證。
　　（六）加快實施800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，有利于推進我國全面實現現代化的進程
　　占我國農村GDP高達46%的800個產糧大縣，在農村經濟發(fā)展的全局中舉足輕重，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化戰(zhàn)略實施，必將成為帶動全國農業(yè)現代化發(fā)展的引擎推動力，起到推動全面現代化加快實現的積極作用。
　　加快實施800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策和工作建議
　　1.將800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略納入國家十三五規(guī)劃
　　基于當前800個產糧大縣實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程的緊迫性與重要性，建議從我國十三五時期發(fā)展戰(zhàn)略的高度，以800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農”問題的突破口，在十三五規(guī)劃中通過政策指引、制度擬定、規(guī)劃布局等方式作出部署，并從項目、資金、措施上進行具體安排。
　　2.制定加快800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的調控機制
　　⑴組織上：組建跨部委的專職協(xié)調管理機制。建議成立部際協(xié)調小組，辦公室可設在農業(yè)部；部際協(xié)調小組對全國800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進行指導、協(xié)調、管理和監(jiān)測，并進一步建立國家、省（區(qū)）、縣域三級聯動機制，形成職責明晰、運作高效的多級調控管理體系。
　?、品缮希杭涌煅芯拷⑿滦蝿菹?00個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中涉及土地、勞動力、資金等要素合理流動的法律法規(guī)，保證實施中有法可依、有規(guī)可循，掃清障礙。
　　⑶行政上：加大城鄉(xiāng)分治弊端的改革力度，通過建立800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、義務教育等基本公共服務制度，為建立新型職業(yè)農民梯隊解除后顧之憂。
　?、冉洕希阂皇峭ㄟ^加快創(chuàng)新產業(yè)體制機制、激發(fā)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系；二是加大對糧食產業(yè)現代化及產糧縣社會公共服務項目的財政轉移支付力度；三是引導社會資本投資產糧大縣城鄉(xiāng)基礎設施，鼓勵有實力的民營資本下鄉(xiāng)，規(guī)范開展為民生促生產的公共與專業(yè)化服務；四是研究制定對糧食產業(yè)化經營主體的惠農政策，通過新興職業(yè)與新增價值提高糧食產業(yè)化經營主體的可支配收入。
　　3.建立800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展融資構架，鼓勵社會資本投入
　　在800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展初期，通過建立“兩行一基金”的融資構架啟動建設投入。
　　“兩行”是指：國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行兩家政策性銀行。即引導國家開發(fā)銀行針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎設施等進行主力投入；中國農業(yè)發(fā)展銀行則針對糧食農業(yè)現代化項目進行主力投入。
　　“一基金”是指“800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展投資基金”，主要對產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的公共建設項目和公共服務項目進行主力投入，該基金應以市場化的方式撬動，鼓勵社會資本發(fā)起設立，政府可以使用財政性資金，通過認購基金份額等方式予以引導和支持。
　　另外，鼓勵積極采用項目融資方式、拓寬融資渠道。在公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、糧食農業(yè)新興產業(yè)等領域，運用政府與社會資本合作（PPP）、建設-運營-轉讓（BOT）、轉讓-經營-轉讓（TOT）、專項投資基金等特許經營方式，通過政府投資補貼、貸款貼息、法規(guī)保障等措施，鼓勵社會資本積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目建設。
　　4.切實加強政府對高標準農田建設的政策支持力度，實現糧食綜合生產能力的可持續(xù)發(fā)展
　　建議延長糧食耕地的承包年限、加快耕地確權登記進度、加大政府對高產高效優(yōu)質標準農田建設的財政投入，爭取至2020年高標準農田達標率提升至90%以上，使糧食生產抵御自然災害的能力得到大幅度提高，應盡快制定按土地產出為國家糧食安全提供戰(zhàn)略儲備糧和向社會供應商品糧多少為依據的高額補助政策。
　　5.通過“網絡化+產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”軟硬件建設，促進800個產糧大縣實現智慧城鄉(xiāng)現代化
　　探索構建產糧大縣智慧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展網絡化模式，以互聯網為載體、集約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各項發(fā)展信息數據實現實時優(yōu)化和集成處理，為新常態(tài)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉型升級、實現農業(yè)現代化提供重要的互動平臺和聯通機制。
　　通過優(yōu)先建設800個產糧大縣土地確權與流轉服務網絡信息平臺，推動人力資源合理流動，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中二三產業(yè)的發(fā)展提供人力支持。
　　6.培育新型糧食產業(yè)化經營主體，構建城鄉(xiāng)新型糧食產業(yè)化經營體系
　　我國糧食農業(yè)現代化需要實現糧食產業(yè)新興化，需構建以農戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和縣域政府等利益相關者為主體的城鄉(xiāng)新型糧食產業(yè)化經營體系。其中，農戶是基礎，家庭農場和專業(yè)合作社是載體，龍頭企業(yè)是核心，政府則是城鄉(xiāng)新型糧食產業(yè)化經營過程中的忠實服務者。通過龍頭企業(yè)帶動、主導產業(yè)帶動、中介組織帶動、專業(yè)市場帶動、生產（加工）基地帶動等組織模式，發(fā)揮訂單聯系、利潤返還、股利分紅、穩(wěn)定購銷渠道等利益聯結機制作用，實現城鄉(xiāng)新型糧食產業(yè)化經營健康持續(xù)的發(fā)展。
　　7.實施國家與地方政府人力資源雙軌引導機制，鼓勵新的知識青年下鄉(xiāng)
　　800個產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌亟需高素質的青年人才。首先，參考現行大學生村官國家選派項目機制，在國家層面啟動“產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大學生企業(yè)家和大學生農官培養(yǎng)計劃”；其次，通過縣域定向培養(yǎng)或訂單接收的方式，引導鼓勵大學生以及研究生下鄉(xiāng)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。逐步建立知識青年“下得去、待得住、干得好、流得動”的長效工作機制，以加快改善產糧大縣人力虛弱化結構的現狀，保障產糧大縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設高素質人才的需求。
　　8.以黨的十八大精神和習總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導，在搞好調查研究的基礎上制定好總體規(guī)劃
　　各產糧大縣可以根據各自的發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境條件，實施有區(qū)別的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略及相關政策措施，在注重耕地紅線與生態(tài)環(huán)境保護的同時，因地制宜地確定不同產糧大縣（市、區(qū)、旗、場）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式與要求。上下結合、協(xié)調一致，不刮風、不搞一刀切，像東北老工業(yè)基地振興、西部大開發(fā)那樣，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，有領導、有組織、有計劃、分階段進行實施，堅持奮斗十年八年，我國農村的面貌一定會發(fā)生根本性變化。