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　　陳錫文：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革應(yīng)圍繞四個方面

[推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還要繼續(xù)，但真正要實現(xiàn)有效益的規(guī)模經(jīng)營，僅靠土地流轉(zhuǎn)是不行的。所以農(nóng)民更多的創(chuàng)造是什么？是把土地托管，請人代耕，花錢去購買社會化服務(wù)，這樣小規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)雖然沒有流轉(zhuǎn)，就可以在小塊土地連片的情況下使用最先進、最現(xiàn)代的技術(shù)][我國現(xiàn)在執(zhí)行的每年關(guān)稅配額進口的小麥?zhǔn)?36.2萬噸，玉米是720萬噸，大米是532萬噸，合在一起大概占到中國糧食產(chǎn)量的3.5%~4%，即使全部進口對我們也不會有太大沖擊。]

資料圖

我想講一講關(guān)于當(dāng)前正在推進的中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題。

從數(shù)據(jù)看，過去的十二三年，應(yīng)該說是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展最快的時期之一。糧食產(chǎn)量從2003年的8614億斤增加到了2015年的12429億斤，平均每年的增幅都在300億斤以上，這在相當(dāng)大程度上支撐了中國經(jīng)濟的快速增長，也保證了人民在收入水平不斷提高的背景下改善自己的生活。同時農(nóng)民在這種快速增長中也獲得了很大收益。2003年，全國農(nóng)民純收入只有2220元，而去年人均可支配收入已經(jīng)達(dá)到12336元，增幅很大。這些數(shù)據(jù)給我們很大欣慰。當(dāng)然另一方面，很多人已經(jīng)關(guān)注到，當(dāng)前的中國農(nóng)業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背景下，習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。他是這樣描述的，在中國，一些主要農(nóng)產(chǎn)品，出現(xiàn)了階段性的供給不足和供過于求的現(xiàn)象，而且這兩種現(xiàn)象并存，所以把它稱作結(jié)構(gòu)性的矛盾。當(dāng)然這只是表象，背后的實際原因，或者講更深層次的原因，主要是中國的農(nóng)業(yè)綜合效益不高，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力不強。

我國農(nóng)產(chǎn)品價格高企

因此，在這種背景下，我們看到一些比較奇特的現(xiàn)象。一方面，有些農(nóng)產(chǎn)品，國內(nèi)的市場需求發(fā)展非?？?，比如說大豆。但國產(chǎn)大豆的產(chǎn)量這幾年卻持續(xù)下降。于是，進口的大豆數(shù)量不斷增長。去年進口大豆8400多萬噸，占全球大豆出口量的三分之二，而我們自己只生產(chǎn)大豆1200萬噸。所以現(xiàn)在中國市場需求的大豆，85%以上依賴于國際市場，這是一個奇怪的現(xiàn)象。

另一個奇怪的現(xiàn)象是，有一些產(chǎn)品，我們的增幅非常大，比如說玉米。玉米在2015年的總產(chǎn)量，大概接近4500億斤，是中國三大谷物中（稻谷、小麥、玉米）產(chǎn)量最高的品種。但玉米數(shù)量的快速增長，卻使更多玉米進入了倉庫，與此同時，也沒有擋住國內(nèi)對玉米及其替代品的大規(guī)模進口。2015年我國進口的玉米和玉米替代品，合在一起接近4000萬噸、800億斤。

這里面有幾個根本原因。一種原因是有市場但產(chǎn)不出來，另一種是產(chǎn)出來了但賣不出去。根本原因就是習(xí)近平總書記講的，一個是綜合效益不高，一個是國際競爭力不強，這是中國農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展面臨的必須解決的問題。這個困境拖得越久，我們農(nóng)產(chǎn)品的市場就可能會被更多的國際農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)，而農(nóng)民的生存空間也會越來越小。

前兩年有一些這樣的意見，認(rèn)為大宗農(nóng)產(chǎn)品國際市場價格低，國內(nèi)市場反而需要財政補貼，農(nóng)民獲利又不多，何必生產(chǎn)那么多糧食？多進口一些不好嗎？這個說法可能有道理，但它面對一些實際問題。

一個問題是最近這些年來，比如說這十幾年來，國際上能夠出口的谷物大約在3.5億噸、7000億斤，而大家知道，我國的糧食需求接近13000億斤。所以我們即使有很多外匯，買一些糧食也是可以的，但國際市場的糧食即使全部被我們買進來，也滿足不了中國的需求。而且只要中國的糧食進口一加大，那么國際糧食貿(mào)易的格局就會被打破，國際糧價就會大幅上漲，中國進口就會給別的國家?guī)ネ{，這盆水就會潑在我們身上，這是很現(xiàn)實的問題。

第二個現(xiàn)實的問題，中國是WTO成員，WTO成員都有義務(wù)把自己的市場向國際開放，也都有權(quán)利合理保護自己的產(chǎn)業(yè)，保護自己的勞動者。因為進入WTO時，我們是通過艱難的談判來獲得我國農(nóng)產(chǎn)品對外開放的限度和保護的權(quán)利的。當(dāng)然，這些權(quán)利和規(guī)則也是WTO所承認(rèn)的，比如說糧食的關(guān)稅配額制度。

一些同志不了解這個情況，關(guān)稅配額制度就是我國允許國際市場進入國內(nèi)市場的產(chǎn)品，如果進口的數(shù)量沒有超過我國承諾的關(guān)稅配額數(shù)量時，我們對它實行低關(guān)稅，但進口的數(shù)量超出承諾的配額數(shù)量后，會實行高關(guān)稅。

我國現(xiàn)在執(zhí)行的每年關(guān)稅配額進口的小麥?zhǔn)?36.2萬噸，玉米是720萬噸，大米是532萬噸，合在一起大概占到中國糧食產(chǎn)量的3.5%~4%，即使全部進口對我們也不會有太大沖擊。這些產(chǎn)品，實際上十多年來一直都在進口，但我們的關(guān)稅配額從來沒有用完過。進口關(guān)稅配額內(nèi)的大宗農(nóng)產(chǎn)品，我們承諾的關(guān)稅率非常低，只有1%，可以忽略不計。但進口數(shù)量如果超過了我們承諾的關(guān)稅配額的數(shù)量，對不起，按照WTO的規(guī)則，要提高關(guān)稅，多高呢？提高到65%。

這就能看清楚了，如果想多進口一些糧食，你就不能給人家提高關(guān)稅，否則人家進不來，那只有我們主動向WTO申請，提高關(guān)稅配額承諾，或者我們主動放棄關(guān)稅配額。這件事，我想不是一個簡單的技術(shù)問題，是一個很重大的政治問題，世界各國對待這個問題都非常慎重。正是從這個角度看，因為有了關(guān)稅配額制度的保護，實際上我們包括糧食在內(nèi)的大宗農(nóng)產(chǎn)品，受到的國際市場沖擊不像有些人說的那么嚴(yán)重，因為有65%的關(guān)稅這一道防護墻在那里。

當(dāng)然對此我們自己要有緊迫感，因為現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的價格絕大多數(shù)都比國際市場高，比如說糧、棉、油、糖、肉、奶，這都是老百姓生活離不開的產(chǎn)品，我們都在進口。很多時候不是我們產(chǎn)不出來，而是產(chǎn)出來的比人家價格高得多，就給了國際農(nóng)產(chǎn)品進入中國的機會，壓縮了中國農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間。

這個價差大到什么程度？從2015年到目前的情況，谷物的價格水平，大概我國要比國際市場平均高出30%~50%，大豆約高出40%~50%，棉花高出30%~40%。糖約高出60%；肉類中，牛羊肉約高出70%~80%；去年全球鮮奶生產(chǎn)者的價格，奶農(nóng)賣給食品廠的價格，全球平均價格是1.85元一升，而我們是4.05元。這些情況表明，我們的農(nóng)業(yè)確實承受著非常巨大的壓力，要改變這種狀況，應(yīng)當(dāng)說是我們非常緊迫的任務(wù)。

很多人會問，中國的農(nóng)產(chǎn)品價格怎么高出這么多？坦率說，十幾年前，我們還用不著擔(dān)心國際市場農(nóng)產(chǎn)品的價格，因為我們的農(nóng)產(chǎn)品價格普遍低于國際市場價格。但進入21世紀(jì)后，全球金融危機爆發(fā)后，世界各國但凡有能力的國家，為了避免經(jīng)濟斷崖式下跌，都采取了刺激性的財政和貨幣政策，對市場投入了大量的資金，于是2010年又出現(xiàn)了大幅的通脹，大宗產(chǎn)品價格急劇增長，但這種方式?jīng)]有把各國經(jīng)濟提振上來，所以一個短暫的周期過去之后，需求沒有上來，大宗產(chǎn)品價格開始暴跌，特別是資源性的大宗產(chǎn)品，如農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等。如果以2015年底以美元計價的國際市場大宗農(nóng)產(chǎn)品價格和2011年相比，因為2011年是通脹以后農(nóng)產(chǎn)品價格達(dá)到的高點，國際市場主要的糧食品種和大豆品種，價格大概都跌了35%~45%。

由此可以看到，一方面中國從2008年以后，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本不斷提高，價格也在快速上漲。國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格比國際市場高出30%到50%，但與此同時，正由于國際市場同類產(chǎn)品價格下跌了35%~45%，所以它是一個互動的關(guān)系，不是簡單的中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高、價格上漲，也有國際市場需求不足、大宗農(nóng)產(chǎn)品價格下跌的因素。

具體分析這個問題，為什么中國的農(nóng)產(chǎn)品價格在短短的七八年時間中，有這么大幅的上漲，我想主要責(zé)任是我們沒有管控好要素價格，致使土地的租金、租金的利息和勞動成本都大幅提高，迫使政府為了保護農(nóng)民利益，不得不去提高這些最重要農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價格。最低收購價不斷上升，正好遇到國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格下跌，價差就擴大了。

當(dāng)然實際上還有更復(fù)雜的原因，比如說全球能源產(chǎn)品價格下跌，全球生物質(zhì)能源就開始退出，而生物質(zhì)能源的原料，主要是糧油產(chǎn)品，玉米和油菜籽，退出的生物質(zhì)產(chǎn)能進入到糧油市場，導(dǎo)致糧油市場進一步供過于求，價格進一步下跌。加上全球石油價格大幅下跌，導(dǎo)致海運價格暴跌。這個對于進口以后的農(nóng)產(chǎn)品價格也有影響。

當(dāng)然還有一個大問題，就是人民幣匯率的堅挺。但是不管怎么說，如果沒有信心去解決現(xiàn)在面臨的矛盾，單純依靠增加進口，帶來的結(jié)果會是什么？最關(guān)鍵的問題是，如果過度進口，就會威脅中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全，就會威脅中國幾億農(nóng)民生計。因為我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還來不及大規(guī)模吸收農(nóng)民，所以從這個角度講，產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民安全比我們經(jīng)常講的糧食安全顯得更為迫切。

正因為要面對這樣嚴(yán)肅的一個問題，所以我想，我們第一必須有緊迫感和危機感，第二也絕對不能妄自菲薄。正是針對這樣一些情況，實際上從2013年開始，中央已經(jīng)采取一系列舉措在推進農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先改革了新疆維吾爾自治區(qū)棉花和東北大豆臨時收儲制度，后來又改革了長江中下游地區(qū)的油菜籽價格制度。從2015年開始，對東北四省區(qū)的玉米進行了定價機制改革，已經(jīng)取得了一些效果。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)圍繞四個方面

所以我個人認(rèn)為我們當(dāng)前要推進的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，至少應(yīng)該圍繞四個基本方面進行：

第一，讓市場機制在配置農(nóng)業(yè)資源中，能夠確實發(fā)揮作用。

2003年以后，針對當(dāng)時糧食連年減產(chǎn)到了供不應(yīng)求的局面，從2004年的中央一號文件開始，對主要農(nóng)產(chǎn)品價格是政府定，越推越高的價格，離市場越來越遠(yuǎn)，第一個改革是對重要農(nóng)產(chǎn)品實行市場定價、價補分離的政策。因為過去過高的價格，政府定價包含對農(nóng)民的補貼在里面。如果讓市場在定價中真正發(fā)揮作用，必須把對農(nóng)民補貼這一塊從價格中剝離出來，這樣才能符合市場的期望和要求。

這個改革從去年年初推行到現(xiàn)在，將近兩個生產(chǎn)周期，在東北取得了很好的效果。玉米價格從最高時候的2014年1.12元一斤，現(xiàn)在東北地區(qū)已經(jīng)到了0.7元~0.8元一斤。玉米價格形成機制改革也使得下游的玉米加工企業(yè)、飼料企業(yè)開始有利可圖，于是整個產(chǎn)業(yè)鏈被激活。當(dāng)然稻谷、小麥和玉米很不一樣，玉米90%以上都是工業(yè)原料和飼料，稻谷和小麥?zhǔn)强诩Z，中央對于稻谷和小麥的改革非常慎重。

從前年開始，早秈稻今年降到1.3元，粳稻從1.55元降到1.5元。這個過程非常謹(jǐn)慎，漸進。這是一個必須做的工作，推進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格機制改革，推進農(nóng)民補貼制度改革，推進糧食收儲制的改革，把從價格中剝離的補貼一分不少地通過其他途徑補給農(nóng)民，要采取WTO允許的規(guī)則，對農(nóng)民收入進行支持，支持農(nóng)民實行耕地保護。

第二是加快農(nóng)業(yè)科技進步。

中國是世界大豆的原產(chǎn)地，上世紀(jì)時，中國大豆無論產(chǎn)量還是出口量，長期位居世界第一?，F(xiàn)在今非昔比，農(nóng)民不愿意種，很重要的原因是大豆產(chǎn)量低。2010年畝平均產(chǎn)量是254斤，其他年份都沒達(dá)到過250斤，即使在政府定價時，對于大豆給出的目標(biāo)價格是2.4元，一畝地產(chǎn)250斤，毛收入也就600元左右。

目前，在東北地區(qū)正常情況下，玉米一畝地產(chǎn)量不低于千斤很正常，種一畝玉米的毛收入就七八百元。農(nóng)民選擇種什么、不種什么是很清楚的。農(nóng)民不愿意種大豆是因為效益低，這主要是由于我國大豆科技進步太慢。目前來看，全球大豆的平均畝產(chǎn)在370~380斤。我們每噸大豆比人家貴1800元，這個價格問題必須依靠科技進步解決。

第三，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

從農(nóng)村起步的改革，是普遍實行農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營制度。要實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，以前的思路就是鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，把土地集中起來再去實行耕地的規(guī)模經(jīng)營。有沒有效果？有的，30多年下來，我們農(nóng)民承包土地中的35%已經(jīng)流轉(zhuǎn)，承包土地農(nóng)戶全國有2.3億戶，其中有7000萬戶的農(nóng)民已把自己的土地或多或少流轉(zhuǎn)給其他人使用。

也就是說，全國65%的耕地還是農(nóng)民自己在種。所以想推進規(guī)模經(jīng)營這個事，有很多現(xiàn)實的限制。首先是城鎮(zhèn)化，要讓農(nóng)民能穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移到城市里，其次是技術(shù)進步。所以推進土地規(guī)模經(jīng)營只是其中一條路徑。

另外從一個數(shù)字可以看出，我們的土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展到現(xiàn)在，按照農(nóng)業(yè)部的規(guī)則，我們經(jīng)營土地50畝以上叫規(guī)模土地經(jīng)營，全國有350萬戶，現(xiàn)在規(guī)模經(jīng)營的土地大概有3.5億畝。能搞到100畝的經(jīng)營規(guī)模就已經(jīng)很不簡單。

推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還要繼續(xù)，但真正要實現(xiàn)有效益的規(guī)模經(jīng)營，僅靠土地流轉(zhuǎn)是不行的。所以農(nóng)民更多的創(chuàng)造是什么？是把土地托管，請人代耕，花錢去購買社會化服務(wù)，這樣小規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)雖然沒有流轉(zhuǎn)，但是通過托管、代耕、購買社會化的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，就可以在小塊土地連片的情況下使用最先進、最現(xiàn)代的技術(shù)。

美國農(nóng)民用的現(xiàn)在最先進的大型拖拉機，就是550馬力的拖拉機。你看最現(xiàn)代化的、配了GPS和數(shù)字地圖的最先進的拖拉機，一晝夜翻地的規(guī)?？梢赃_(dá)到5000畝，所以它一個作業(yè)季節(jié)，應(yīng)該有3萬畝的作業(yè)規(guī)模，才可以讓它發(fā)揮作用。3萬畝，我們靠土地流轉(zhuǎn)要流轉(zhuǎn)到什么時候？但農(nóng)民就創(chuàng)造了這個辦法，我不流轉(zhuǎn)土地，我讓你來替我耕地。

所以最近這幾年，出現(xiàn)了大量的從事社會化服務(wù)的農(nóng)機專業(yè)服務(wù)社，農(nóng)民專業(yè)戶。我買的大型農(nóng)機具，不是給我家自己用，甚至不是給我這個村里用，半個鎮(zhèn)的地我都可以提供服務(wù)?？梢钥吹?，農(nóng)民通過創(chuàng)新經(jīng)營方式，而不是簡單靠土地流轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，享受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成果。要認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗，使中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更加健全。

最后一點，必須采取措施，保護支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。

大家都認(rèn)識到，中國農(nóng)業(yè)效率不高、競爭力不強很重要的原因，就是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的土地規(guī)模過小，制約了農(nóng)業(yè)效率的提高，我想這個分析有一定道理。另外一方面，中國還要解決過量的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移問題。

有些同志只考慮農(nóng)業(yè)的效率和農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，不考慮農(nóng)民的出路在哪里，那是解決不了中國農(nóng)村問題的。所以我們在講提高一個產(chǎn)業(yè)的效率的同時，必須考慮到就業(yè)的問題。

我們改革開放40年來，出現(xiàn)過很多比較成功的經(jīng)驗，比如說上世紀(jì)80年代中期到90年代中期，小平同志講鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大家都?xì)g欣鼓舞。當(dāng)時全國有2000多萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的中國農(nóng)民有1.2億人，包括我自己都認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)問題終于可以解決了。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的輝煌就是十年，后來大家都看不到了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退潮，大家看到?jīng)坝颗炫鹊拿窆こ庇制饋砹耍罅哭r(nóng)民進入城鎮(zhèn)。

我們又覺得通過民工潮這個辦法，基本可以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。前年，整個國家的外出就業(yè)農(nóng)民工只增長了63萬人，去年只增長了50萬人。我想大家一定也注意到了，最近這一兩年，從政策層面、媒體層面也經(jīng)常講，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，現(xiàn)在一些農(nóng)民說，前幾年，你讓我們進城務(wù)工，現(xiàn)在又叫我們回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到底叫我們?nèi)ツ睦?？就是因勢而變?/p>

去年年底統(tǒng)計，農(nóng)村常住人口超過5.9億，接近6個億。所以中國要大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，不是那么容易，這是需要我們認(rèn)真考慮的。為什么讓農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這僅僅是一個方面，實際上從農(nóng)民工的規(guī)模、城鄉(xiāng)的就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我國現(xiàn)在正在積極努力創(chuàng)造農(nóng)民的第三就業(yè)空間。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)應(yīng)該要做的是主要不依賴于耕地，在農(nóng)村一種新型的工作就是中央提到的，要加快發(fā)展農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，各種報道都很多，農(nóng)村的網(wǎng)購電商今年前八個月已超過7000億元，這是以前沒有的，是無中生有創(chuàng)造出來的。還有鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)，大家知道，我們?nèi)ツ暾麄€國內(nèi)旅游的人次達(dá)到44億人次，其中一半是去鄉(xiāng)村旅游，給農(nóng)民帶去的收益是5800多億元，這些都是以前不存在的。

下一步農(nóng)業(yè)的發(fā)展，面臨著很多尖銳的挑戰(zhàn)和巨大的壓力，但是，要認(rèn)真看待我們的農(nóng)業(yè)，因為中國的農(nóng)業(yè)這個問題，不是說你想放棄就能放棄，它關(guān)系到幾億人的生計，關(guān)系到這個國家的政治安全。從這個角度講，無論遇到多大困難，都不能放棄，不能妄自菲薄。

（作者系全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長兼辦公室主任。本文系作者在“2017復(fù)旦首席經(jīng)濟學(xué)家論壇”上的講話，經(jīng)本人閱定。標(biāo)題及小標(biāo)題系編者所加）