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　　淺說農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)(上)

筆者于2001年與劉司法合著，由中國農(nóng)業(yè)科技出版社出版的《農(nóng)機(jī)行政執(zhí)法讀本》第三章，曾用專門章節(jié)論述了農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)。經(jīng)過10年發(fā)展和實踐，農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)有了巨大的進(jìn)步。但就現(xiàn)實而言，是有實踐而無明確提法，更缺少相應(yīng)的理論研究。這種現(xiàn)實極不利于其發(fā)展和完善，也不利于農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的提高。于斯，再撰此文，以期引起業(yè)內(nèi)仁關(guān)注，取拋磚引玉之意。      

      目前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，WTO規(guī)則在更多領(lǐng)域發(fā)揮作用，國家管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的方式正在發(fā)生著根本轉(zhuǎn)變，由行政主導(dǎo)向法制的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、宏觀調(diào)控的多種方式轉(zhuǎn)變，行政指導(dǎo)正在發(fā)揮著越來越重要的作用。農(nóng)機(jī)化作為一項重要的社會經(jīng)濟(jì)活動，當(dāng)然也要轉(zhuǎn)變管理方式，這就是要加強(qiáng)農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)。當(dāng)人們的行為不符合宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求時，行政管理者就要發(fā)揮其作用：一是人性化的行政指導(dǎo)，對其產(chǎn)生規(guī)勸和引導(dǎo)作用。二是教育。向其宣傳普及相關(guān)政策、法律、法規(guī)，以提高其認(rèn)識，達(dá)到糾偏之目的。三是行政執(zhí)法。當(dāng)前兩者均不湊效時，就要采取執(zhí)法手段，用法律、法規(guī)來約束其行為。由此可見，農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)（含教育）更能體現(xiàn)以人為本、科學(xué)發(fā)展、引導(dǎo)與服務(wù)相結(jié)合的現(xiàn)代行政觀。通過農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)，保持農(nóng)機(jī)化健康、有序、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，以盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，支撐國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，落實科學(xué)發(fā)展觀。本文對農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)作理論上的進(jìn)一步研究，共有關(guān)方面參考。

一、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的功能

農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)，是指農(nóng)機(jī)行政主體為實現(xiàn)既定目標(biāo)，依據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的要求，主動適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，及時采取多種非強(qiáng)制手段，對農(nóng)機(jī)科研、產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售推廣、使用經(jīng)營等用產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)范加以引導(dǎo)，指示行政管理相對人的發(fā)展方向，引導(dǎo)其科研、生產(chǎn)、經(jīng)營等活動的農(nóng)機(jī)行政行為。其特點是：

1、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)是農(nóng)機(jī)行政主體的行為，是依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總要求而實施的行為，而不是其它組織、個人、單位的行為。只有各級政府的農(nóng)機(jī)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才能實施農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)行為。

2、實施農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)是為了實現(xiàn)既定目標(biāo)。它是由國家公共行政總目標(biāo)及公眾利益的指向決定的。農(nóng)機(jī)行政的現(xiàn)階段目標(biāo)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

3、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的依據(jù)是法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神。其指導(dǎo)行為是人本化的現(xiàn)代行政觀的體現(xiàn)，是服務(wù)觀的落實。從某種意義上講，更利于法律、法規(guī)的行動化。

4、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的條件是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的對農(nóng)機(jī)化的需求。由于“三農(nóng)”本身的特殊性，實現(xiàn)農(nóng)機(jī)化行政目標(biāo)的外部條件處于經(jīng)常的變化之中。而且農(nóng)機(jī)化地域性極強(qiáng)，各地都有自已的特色，不可能有放之四海而皆準(zhǔn)的模式。這就要求農(nóng)機(jī)行政主體主動適應(yīng)不同環(huán)境、不同的社會經(jīng)濟(jì)條件，因地制宜，有選擇有針對性地開展行政指導(dǎo)。目的是促進(jìn)農(nóng)機(jī)化持續(xù)、科學(xué)、健康發(fā)展。

5、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的手段是靈活多樣的非強(qiáng)制方式。行政指導(dǎo)的方式很多，如宣傳、說服、教育、示范、引導(dǎo)、建議、協(xié)調(diào)、協(xié)商、溝通、行業(yè)規(guī)范等，不直接產(chǎn)生法律后果。行政管理相對人可以自主決定是否接受、配合和響應(yīng)。如農(nóng)機(jī)新機(jī)具推廣、農(nóng)機(jī)經(jīng)營中的組織要素植入等，都要以示范、引導(dǎo)為主，而不是強(qiáng)制。

6、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的目的，是引導(dǎo)科研、生產(chǎn)、使用等活動向有利于實現(xiàn)農(nóng)機(jī)行政目標(biāo)的方向發(fā)展。因此必須通過科學(xué)調(diào)研，保持二者目標(biāo)的高度一致性。當(dāng)目標(biāo)不一致時，就應(yīng)該積極尋求相同點，以求效果最優(yōu)。

通過以上分析，我們可以把農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的功能概括為：

1、引導(dǎo)和促進(jìn)功能。農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)主體在掌握農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)知識、信息、法律、政策等方面有明顯的優(yōu)勢，加之其從業(yè)人員有較高的人力資本存量，能夠及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)機(jī)化運(yùn)行中的問題，提出針對性強(qiáng)、符合行政管理相對人長期利益的對策，能有效地引導(dǎo)其生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)等活動的理性化選擇，促進(jìn)農(nóng)機(jī)化行業(yè)健康成長。

2、協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民內(nèi)部，以及農(nóng)業(yè)與工業(yè)及其它領(lǐng)域之間的利益矛盾和沖突是難免的。為避免其不利影響，或?qū)⑵洳焕绊懡档偷阶钚〕潭?，需要通過多種途徑和手段，進(jìn)行艱苦的和持之以恒的協(xié)調(diào)工作，而行政指導(dǎo)正是一種靈活和有效的協(xié)調(diào)與溝通。由于其非強(qiáng)制性和自主選擇性，在緩解和平衡各利益主體之間的矛盾和沖突中具有特別有效之作用。尤其是在農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)化各利益主體之間，機(jī)、農(nóng)利益之間的協(xié)調(diào)，更是其它手段無法取代的。

3、預(yù)防和抑制功能。農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)可以起到“事前調(diào)節(jié)”作用，通過預(yù)見性的行政指導(dǎo)，對于行政管理相對人可能發(fā)生的危害農(nóng)機(jī)行業(yè)健康成長和社會公共利益的行為，可以防患于未然；對妨害的苗頭，可以起到防微杜漸的抑制作用。

二、農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的原則和形式

農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)必須遵循的原則是：

1、合法性原則。首先，農(nóng)機(jī)行政主體在實施行政指導(dǎo)時，不得超越其職權(quán)和管轄范圍；其次，行政指導(dǎo)的內(nèi)容必須合法，不得違反法律規(guī)定的原則和精神。

2、合理性原則。它要求行政指導(dǎo)要合理、公正。首先，行政指導(dǎo)必須是基于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)和目的，必須是為了社會公眾的利益。其次，行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)公平，使行政管理相對人處在比較透明的環(huán)境中；再次，行政主體應(yīng)向行政管理相對人明示行政指導(dǎo)的宗旨、內(nèi)容及有關(guān)資料。

3、非強(qiáng)制性原則。農(nóng)機(jī)行政主體在實施行政指導(dǎo)時，不得采取強(qiáng)制性措施強(qiáng)迫行政管理相對人接受行政指導(dǎo)意見。這是行政指導(dǎo)與行政命令、行政執(zhí)法行為的重要區(qū)別。特別是現(xiàn)階段，強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性原則具有重要的現(xiàn)實意義。它更能體現(xiàn)德治的中華文化之魅力，使人們從心理上樂于接受。

農(nóng)機(jī)行政指導(dǎo)的主要形式有：

1、制定和發(fā)布實施農(nóng)機(jī)化發(fā)展規(guī)劃、計劃。各級政府的農(nóng)機(jī)行政機(jī)關(guān)都制定本區(qū)域農(nóng)機(jī)化發(fā)展“十年規(guī)劃”、“五年計劃”和當(dāng)年工作思路、要點，這實際上就是行政指導(dǎo)的方案或框架。行政指導(dǎo)方案往往先在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部醞釀，反復(fù)討論，征求意見，待成熟后逐級外化為具體的指導(dǎo)意見。

2、發(fā)布信息、公告。各級政府的農(nóng)機(jī)化行政機(jī)關(guān)，不斷根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，提出農(nóng)機(jī)化發(fā)展的重點項目、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的指導(dǎo)意見，通過媒體及機(jī)關(guān)刊物等多種形式，發(fā)布信息、公告，引導(dǎo)行政管理相對人的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3、行政協(xié)調(diào)會。農(nóng)機(jī)行政機(jī)關(guān)通過組織各種形式的會議，如貿(mào)洽會、洽談會、博覽會、座談會、現(xiàn)場會等，使行政主體、行政管理相對人進(jìn)行多層次的協(xié)商、溝通，從而達(dá)到行政指導(dǎo)之目的。

4、行政激勵。政府及其農(nóng)機(jī)行政機(jī)關(guān)通過表彰先進(jìn)，樹立典型等辦法，為行政管理相對人樹立樣板，引導(dǎo)其按行政管理目標(biāo)方向發(fā)展。如指導(dǎo)農(nóng)機(jī)經(jīng)營者跨區(qū)作業(yè)、扶持農(nóng)機(jī)經(jīng)營大戶和專業(yè)合作社發(fā)展等。

5、行政幫助。對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展及宏觀經(jīng)濟(jì)走向的行政管理相對人給予物質(zhì)幫助或?qū)嵭袃?yōu)惠政策。如購機(jī)補(bǔ)貼、重點農(nóng)機(jī)及裝備研發(fā)的國家投入、農(nóng)機(jī)推廣項目投入、貧困地區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展的國家專項投入、減免稅費(fèi)等。

6、行政調(diào)解。當(dāng)行政管理相對人之間利益發(fā)生矛盾和沖突時，政府及其農(nóng)機(jī)行政機(jī)關(guān)出面，居間進(jìn)行調(diào)解等。

7、組織各種形式的行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮其民間協(xié)調(diào)、自我服務(wù)、自律管理功能，促進(jìn)改革與發(fā)展。如農(nóng)機(jī)使用者協(xié)會、農(nóng)機(jī)維修與“三包”服務(wù)協(xié)會、農(nóng)機(jī)安全協(xié)會、農(nóng)機(jī)經(jīng)營者協(xié)會等，引導(dǎo)其與農(nóng)機(jī)管理者產(chǎn)生正向合力，促進(jìn)共同發(fā)展。